Fecha de Resolución: 03/12/2003
En la Villa de Madrid, a tres de Diciembre de dos mil tres.
Visto el recurso de casación interpuesto por D. Jose Ángel contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla de 23 de febrero de 1998, relativa a orden de clausura temporal de bar e imposición de multa, formulado al amparo de los motivos 3º y 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional aplicable, habiendo comparecido el citado D. Jose Ángel así como el Ayuntamiento de Sevilla.
ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- Con fecha 23 de febrero de 1998 por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla se dictó Sentencia por la que se estimaba parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Jose Ángel contra acuerdos del Ayuntamiento de Sevilla, relativos a ordenes de clausura temporal de actividad de bar e imposición de sanciones. SEGUNDO.- Notificada dicha Sentencia en debida forma, por D. Jose Ángel, mediante escrito de 19 de junio de 1998, se anunció la preparación de recurso de casación. En virtud de Auto del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla de 11 de diciembre de 1998 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo. TERCERO.- En 9 de junio de 1999 por D. Jose Ángel se interpuso recurso de casación, basandose en los motivos 3º y 4º del articulo 95.1º de la Ley Jurisdiccional aplicable. Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Sevilla. CUARTO.- Mediante Providencia de 7 de noviembre de 2000 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo formulado el Ayuntamiento recurrido su oposición al mismo. Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 2 de diciembre de 2003 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
PRIMERO.- Se refiere la materia de este recurso de casación a ejercicio de actividad de policía por un Ayuntamiento. Los actos recurridos ante el Tribunal a quo fueron los siguientes. En primer lugar un acuerdo del Ayuntamiento de 4 de julio de 1994 por el que se impone a un bar-pub sanción de 50.000 pesetas y clausura temporal durante dos meses. El segundo acto recurrido fue un acuerdo posterior, de 24 de octubre del mismo año, que impone una nueva sanción de 50.000 pesetas y de clausura del establecimiento durante seis meses. En ambos casos se impusieron las sanciones por una conducta consistente en la expedición de bebidas para su consumo en la calle fuera del local, teniendo lugar además el ejercicio de actividades musicales por los bebedores. Esta conducta se calificó como infracción del articulo 49.3, apartado g) de la Ordenanza municipal aplicable y del articulo 23, apartado f) de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana, Ley 1/1992, de 21 de febrero.
Es de notar que al incoarse el primer expediente sancionador se acordó el cierre cautelar del establecimiento, habiendose incumplido la orden correspondiente según consta en reiterados boletines de denuncia de la Policía municipal. Ante esta reiterada desobediencia se acordó el precinto del local, pese a lo cual se continuó ejerciendo la actividad. Contra los actos sancionadores de que acaba de darse cuenta se interpuso recurso ordinario ante el Ayuntamiento que fue desestimado, acudiendo entonces el titular del establecimiento a la vía contenciosa.
El Tribunal Superior de Justicia estimó solo parcialmente el recurso judicial interpuesto. En los Fundamentos de Derecho de la Sentencia se hacen constar los actos recurridos así como la adopción de la medida de cierre cautelar y su incumplimiento, y también la argumentación de la parte recurrente, para entrar después en el estudio del fondo del asunto dando respuesta a dicha argumentación.
Respecto al expediente sancionador que terminó al dictarse el primero de los actos impugnados, se acoge la argumentación de que se había producido su caducidad. En efecto, aplicando el articulo 20.6 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 11 de agosto, debe entenderse que el expediente había caducado. Así se deduce de que, iniciado dicho expediente en 9 de marzo, la resolución sancionadora se notifica el día 26 de noviembre. Por tanto habían transcurrido seis meses más los treinta días hábiles a que se refiere la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, entonces aplicable. En consecuencia la caducidad de las actuaciones administrativas operó por el mero transcurso del plazo. No se acoge la argumentación del Ayuntamiento recurrido de que la resolución se dictó dentro de plazo aunque fue notificada después, ya que los efectos del acto se producen a partir de la fecha de notificación. Esta apreciación de caducidad del primer expediente es la que determina que se estime parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Se rechaza en cambio la alegación del demandante en el sentido de que se produjo la nulidad del segundo expediente, argumentación ésta basada en que se inició cuando la clausura preventiva había terminado. Pues ciertamente consta en autos que se efectuó una inspección del establecimiento en 16 de junio de 1994, cuando había expirado el tiempo de clausura preventiva. Pero con anterioridad, según se deduce del relato de hechos que no fue negado por el recurrente, se había producido el incumplimiento tanto de la orden temporal de clausura como de la obligación de respetar el precinto del local. Se entiende por ello que es claro que se produjo una actividad infractora, sin que exista tampoco duda alguna sobre la culpabilidad o responsabilidad del titular del establecimiento.
En cuanto a la alegación de que se impusieron las sanciones sin respetar los principios de legalidad y tipicidad, se desecha por el Tribunal a quo en aplicación de los artículos 1 y 2 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 11 de agosto. Pues estos preceptos permiten que las Ordenanzas locales tipifiquen infracciones y sanciones, teniendo en este caso la Ordenanza correspondiente fundamento o habilitación en la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana.
Con estos Fundamentos de Derecho y en los términos indicados se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto.
SEGUNDO.- Contra esta Sentencia recurre en casación el titular del establecimiento invocando hasta cinco motivos, los tres primeros al amparo del articulo 95.1.4º y el cuarto y el quinto de acuerdo con el articulo 95.1.3º, en ambos casos de la Ley de la Jurisdicción en su redacción entonces aplicable. Comparece como recurrido el Ayuntamiento autor de los actos sancionadores.
Por razones procesales resulta aconsejable comenzar por el estudio de los motivos cuarto y quinto, en los que se alega vulneración de las normas reguladoras de la Sentencia habiendose incurrido en ambos casos en incongruencia, según se alega en el motivo cuarto por omisión y a tenor de lo que se expresa en el motivo quinto por contradicción (sic). Ninguno de estos motivos puede acogerse. En cuanto al motivo cuarto porque la tesis que se mantiene es que la Sentencia no se ha pronunciado ni sobre la alegada nulidad de la Ordenanza, impugnada indirectamente, ni sobre la nulidad de determinados preceptos de la misma. Pero ello no responde a la realidad, porque la Sentencia declara expresamente que la Ordenanza local que fue aplicada tiene su fundamento en la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. En consecuencia no puede alegarse validamente incongruencia por omisión, pues al hacer en el sentido indicado la declaración correspondiente la Sentencia ya está rechazando que la Ordenanza fuese nula, aunque ciertamente hubiera sido deseable que el Tribunal Superior de Justicia fundamentase su pronunciamiento razonando de modo más extenso.
Menos aun puede acogerse el motivo quinto de casación. La incongruencia por contradicción que se denuncia consiste en que se declara la caducidad del primer expediente aplicando la noción de "ultra vires" por excederse la Ordenanza de las potestades locales, y no se acoge en cambio la alegada nulidad del segundo expediente que se invocaba utilizando el mismo razonamiento. Pero este alegato no responde ni a la realidad ni a las reglas por las que se rige el recurso de casación en el que debe combatirse procesalmente la Sentencia. Esta impugnación en debida forma no se realiza porque es distinta la declaración que dicha Sentencia realiza, ya que en realidad ésta no declara la caducidad del primer expediente por "ultra vires" de la Ordenanza sino porque, transcurridos los plazos legales, aquella caducidad opera ipso iure.
TERCERO.- En cuanto a los demás motivos invocados, como destaca en su escrito de oposición el Ayuntamiento recurrido, versan todos ellos sobre la cobertura legal de la Ordenanza para tipificar infracciones y sanciones. En el motivo primero se alega infracción de los artículos 25.1 de la Constitución y 62.2 y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En cambio el motivo segundo se basa en la alegada infracción de nuestra doctrina jurisprudencial contenida en las Sentencias de este Tribunal Supremo que se citan. Por ultimo en el motivo tercero, alegado como los anteriores de acuerdo con el articulo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdiccion en su redacción entonces aplicable, se sostiene que la Ordenanza y en consecuencia los actos administrativos impugnados en aplicación de la misma se exceden en la calificación de la infracción. Se sostiene que a tenor de la varias veces citada Ley Orgánica 1/1992 este tipo de infracciones tiene el carácter de grave, salvo en supuestos determinados en que pueden considerarse muy graves que la propia Ley detalla, y que según se afirma no se dan en el caso de autos.
Pero debe entenderse que estas alegaciones carecen de fundamento. En cuanto a las que se expresan en los motivos de casación primero y segundo basta una lectura del articulo 23, apartados d) y f) de la Ley 1/1992 para apreciar que esos preceptos amparan la consideración como infracción de las conductas de este tipo, siendo ello indudable en el caso del apartado d) [sic, debe ser e)] que se refiere a los supuestos en que el titular de la actividad o establecimiento ejerza la actividad correspondiente excediendo de los limites de la misma.
En cuanto al motivo tercero de casación no puede acogerse tampoco porque cualquiera que sea el razonamiento la sanción que se impuso es la que corresponde a las infracción graves (y no a las muy graves), prevista en el articulo 28, apartado d) de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana, la cual alude a suspensión de la actividad durante un plazo de seis meses.
A más de ello hay que tener en cuenta los razonamientos expresados en el escrito de oposición del Ayuntamiento. A tenor de los mismos la Ordenanza, que en efecto encuentra su fundamento en la repetidas veces mencionada Ley Orgánica, concreta en su propio ámbito las infracciones y sanciones, siendo de aplicación la normativa de los articulos 1 y 2 del Real Decreto 1398/1993, de 11 de agosto, regulador de la potestad sancionadora. Pues estos preceptos reconocen que las Ordenanzas locales pueden establecer validamente infracciones y sanciones con tal de que exista una norma con rango de Ley que establezca al menos unos principios generales reguladores de la materia. Se entiende que el razonamiento anterior ya basta para desechar o no acoger los motivos de casación estudiados. Pero además debemos estar a la doctrina jurisprudencial que se contiene en nuestra Sentencia de 29 de septiembre de 2003 sobre tipificación de las infracciones y sanciones mediante Ordenanzas de los Ayuntamientos, la cual puede efectuarse validamente, incluso aunque no exista Ley estatal o autonomica previa, siempre que se ejerzan las potestades administrativas en materia de competencia típica de los Ayuntamientos como es el caso de autos, aunque respetando la escala de multas por razón de la cuantía y guardando la debida proporcionalidad, así como teniendo en cuenta las características demográficas, económicas y sociales de los municipios.
De todo ello se deduce que no acogemos los motivos primero, segundo y tercero y, habiendose desechado asimismo en el Fundamento de Derecho anterior los enumerados como cuarto y quinto, procede desestimar el recurso.
CUARTO.- Imponemos las costas del proceso a la parte recurrente de acuerdo con el articulo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción en su redacción aplicable.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
FALLAMOS
Que no acogemos ninguno de los motivos invocados, por lo que declaramos no haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada, y debemos desestimar y desestimamos el presente recurso; con expresa imposición de costas a la parte recurrente de acuerdo con la Ley.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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