RECURSO n° 733/00. En Murcia a veintiséis de junio de dos mil dos.
En el recurso contencioso administrativo n° 733/00 tramitado por las normas ordinarias, en cuantía indeterminada, y referido a: impugnación de ordenanza municipal.
Parte demandante: Don José Salvador Fuentes Zorita representado por el Procurador D. Francisco José Albaladejo Caravaca y dirigido por la Letrado Dña. Amparo Hornillos Urquiza.
Parte demandada: Ayuntamiento de Murcia representado por la Procurador Dña. Josefa Gallardo Amat y defendido por la Letrado Dña. Ana María Vidal Maestre.
Parte codemandada: Asociación de Vecinos del Barrio San Lorenzo-Universidad, representada por la Procuradora Dña. Esther López Cambronero y defendida por el Letrado don Adolfo López López.
Acto administrativo impugnado: Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Murcia de 30 de marzo de 2.000 por el que se aprueba definitivamente el texto de la "Ordenanza reguladora de la actuación municipal en relación con la venta, dispensación y suministro de bebidas alcohólicas, así como su consumo en espacios y vías públicas".
Pretensión deducida en la demanda: Se dicte sentencia por la que se declare la nulidad de los artículos 2.4; 3.1 y 6.1.A de la "Ordenanza reguladora de la actuación municipal en relación con la venta, dispensación y suministro de bebidas alcohólicas, así como su consumo en espacios y vías públicas", anulando dichas disposiciones y acordando el cese inmediato de su aplicación. Con costas.
Siendo Ponente el Magistrado Iltmo. Sr. Don Joaquín Moreno Grau, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO.- El escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se presentó el día 23 de junio de 2.000 y admitido a trámite, y previa su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia, reclamación y recepción del expediente, la parte demandante formalizó su demanda deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.
SEGUNDO.- La parte demandada se ha opuesto pidiendo la desestimación de la demanda, por ser ajustada al Ordenamiento Jurídico la resolución recurrida.
TERCERO.- Ha habido recibimiento del proceso a prueba, con el resultado que consta en las actuaciones y cuya valoración se hará en los fundamentos de Derecho de esta sentencia.
CUARTO.- Después de evacuarse el trámite de conclusiones se señaló para la votación y fallo el día 14 de junio de 2.002.
PRIMERO.- Se impugna por la recurrente la "Ordenanza reguladora de la actuación municipal en relación con la venta, dispensación y suministro de bebidas alcohólicas, así como su consumo en espacios y vías públicas", aprobada definitivamente por el Pleno del Ayuntamiento de Murcia el 30 de marzo de 2.000. En concreto, se considera que no se ajustan a Derecho los artículos 2.4; 3.1 y 6.1.A, según los cuales:
-. Art. 2.4. En el Término Municipal de Murcia, al amparo de lo dispuesto en el art. 16 de la Ley 6/97, queda prohibido el consumo de bebidas alcohólicas en las vías y espacios públicos, salvo en los lugares y supuestos a que se refieren los apartados anteriores del mismo artículo.
-. Art. 3.1. Con independencia de la formulación de las denuncias correspondientes e incoación de los oportunos procedimientos sancionadores por hechos presuntamente constitutivos de infracciones a lo dispuesto en esta Ordenanza, los Agentes denunciantes podrán proceder de inmediato a la recogida de los instrumentos utilizados, ya sean objetos, puestos, tenderetes, bebidas alcohólicas materia de consumo o expuestas a la venta, debiendo ser dichas bebidas objeto de destrucción inmediata.
-. Art. 6.1.A. Se consideran infracciones a lo dispuesto en esta Ordenanza los supuestos que se especifican a continuación, siendo aplicables las sanciones siguientes:
A. Consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública. Sanción de 25.000 pesetas.
Se aducen como motivos para solicitar la declaración de nulidad de estos artículos, los que siguen:
1º Vulneración del principio de legalidad. El art. 25 C.E. y el art. 127 de la Ley 30/92 impiden que puedan establecerse sanciones que no estén previamente delimitadas por norma con rango de Ley. En este caso, el Ayuntamiento carecería de habilitación legal para tipificar y sancionar la conducta descrita en la Ordenanza.
2° Infracción del principio de tipicidad. Al describirse la conducta sancionada se deja un margen de indeterminación que es contrario al principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 C.E.
3º Ausencia de bien jurídico protegido digno de protección punitiva y consiguiente transgresión del principio de intervención mínima.
4º Desproporción de la solución adoptada por cuanto no se ajusta a los criterios de necesidad y adecuación al fin perseguido.
5º Violación del derecho de defensa al no regularse el procedimiento sancionador, poniendo en cuestión la legalidad de la medida cautelar de ocupación y destrucción de las bebidas intervenidas, cuya adopción queda, sin control, en manos de los agentes de la policía local.
SEGUNDO.- Las cuestiones planteadas por la actora son agrupables en tres apartados a los que nos referiremos en los siguientes fundamentos de derecho:
1º Cobertura legal de la Ordenanza.
2º Posibilidad de control jurisdiccional del ejercicio de la potestad sancionadora.
3º Procedimiento sancionador aplicable y procedencia de la medida cautelar de ocupación y destrucción de las bebidas.
TERCERO.- Cobertura legal de la ordenanza.
1° La prohibición de consumo de bebidas alcohólicas en las vías y lugares públicos a que se refiere el artículo 4.2 de la Ordenanza tiene cobertura legal.
Al margen de la indiscutible potestad municipal para adoptar medidas concretas de prevención y policía del uso de espacios de dominio público municipal y de protección y conservación del mobiliario urbano, específicamente, el art. 16 de la Ley Regional 6/1997, de 22 de octubre, sobre drogas, para la prevención, asistencia e integración social, dispone que para contribuir a la reducción del abuso de bebidas alcohólicas, los Ayuntamientos establecerán los criterios que regulen la localización, distancia y características que deberán reunir los establecimientos de suministro y venta de este tipo de bebidas, así como el consumo de las mismas en la vía pública.
Consiguientemente, los Ayuntamientos se encuentran legalmente habilitados para disponer, dentro de su Término Municipal, la forma lugares y ocasiones en que está permitido el consumo de bebidas alcohólicas, entrando dentro de esa habilitación el impedir el consumo indiscriminado de dichas bebidas.
2° La tipificación como infracción de la conducta de consumo en la vía pública de alcohol, fuera de los supuestos autorizados, tiene cobertura legal.
Esta cobertura viene dada por el juego combinado de los artículos 50.2, 42.1.c) y 16.1 de la Ley 6/97.
Conforme al art. 50.2 de la Ley, la competencia para la imposición de sanciones, en los supuestos del art. 42, apartado 1, letras a), b), c) y e) de esta Ley, corresponderá a los Ayuntamientos, según la siguientes escala:
a) Ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes, multas de hasta 200.000 pesetas.
b) Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes, multas de hasta 2.000.000 de pesetas.
La competencia para la resolución de los expedientes sancionadores instruidos por los Ayuntamientos corresponderá a los órganos municipales que tengan atribuida esta competencia según sus propias normas de organización y, en su defecto a los Alcaldes para toda clase de infracciones y sanciones.
Por su parte, el artículo 42.1.c) establece que, sin perjuicio de las competencias que el ordenamiento vigente les atribuye, corresponde a los Ayuntamientos de la Región de Murcia en su ámbito territorial:
c) Velar, en el marco de sus competencias, por el cumplimiento de las diferentes medidas de control que se establecen en esta Ley, especialmente en las propias dependencias municipales.
Precisamente, la infracción y sanción son consecuencia del incumplimiento de la ordenación hecha por el Ayuntamiento, con la habilitación concedida por el art. 16 de la Ley, del consumo de bebidas alcohólicas en los espacios públicos, que lleva consigo la habilitación para el control de su cumplimiento, con expresa atribución de potestad sancionadora por el anteriormente citado artículo 50.
CUARTO.- Posibilidad de control jurisdiccional del ejercicio de la potestad sancionadora.
Quizá el punto más problemático de la regulación sea el relativo a la definición del tipo de consumo de bebidas alcohólicas que se prohíbe.
En una primera aproximación podría pensarse que se está abriendo un margen absoluto de discrecionalidad a favor de la Administración, insusceptible de control jurisdiccional, que podría llevar a consecuencias tan ridículas como la de que se considerase infractor a quien toma una cerveza en un banco de un parque, como dice la actora.
Ante esta primera percepción se aprecia la necesidad de que en la definición del tipo se hubiera introducido un concepto jurídico, más o menos determinado, que hubiera permitido, en garantía del administrado, valorar en cada caso cuál es la solución justa y si nos encontramos ante el supuesto definido como infracción o no.
Sin embargo, un examen más detenido de la cuestión nos lleva a la conclusión de que la conducta descrita se encuentra suficientemente definida por referencia a la norma legal que le da cobertura, de forma que cabe controlar jurisdiccionalmente la actividad administrativa puesto que no se penaliza cualquier tipo de consumo.
El art. 16.1 atribuye la potestad a los Ayuntamientos "para contribuir a la reducción del abuso de bebidas alcohólicas".
Consiguientemente el consumo prohibido es el consumo abusivo. Consumo abusivo que se proyecta, además, en la consecución de dos objetivos perseguidos por la Ley en su artículo 1, atendiendo a la consideración, a los efectos de la misma Ley, de la bebida alcohólica como droga (art. 2.1.c):
1° La prevención de las drogodependencias y la asistencia e integración social de los drogodependientes.
2° La protección de terceras personas frente a perjuicios que puedan causarse por el consumo de drogas.
En conclusión, se prohíbe y sanciona el consumo abusivo que pueda ocasionar perjuicios al propio consumidor o a terceros. Por tanto, existe doble bien jurídico protegible, sin que se aprecie que la solución adoptada por la Ordenanza sea desproporcionada pues de los grados de represión posibles opta por el más leve.
QUINTO.- Procedimiento sancionador aplicable y procedencia de la medida cautelar de ocupación y destrucción de las bebidas.
Ninguna dificultad plantea esta cuestión. El procedimiento sancionador aplicable viene regulado en el R.D. 1.398/93 que aprueba el Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.
La medida cautelar que se establece en el art. 3.1 de la Ordenanza tiene cobertura en el art. 136 de la Ley 30/92, estando justificado que se adopte de plano por la necesidad de impedir la persistencia en comisión de la infracción, estando prevista la posibilidad de adoptar la medida cautelar de esta forma por el artículo 15.1, apartado segundo del R.D. 1.398/93 y por la Ley de enjuiciamiento criminal, aplicable analógicamente, en su art. 338, siendo exigible que los agentes actuantes conserven muestras de las bebidas destruidas y que documenten adecuadamente la actuación.
SEXTO.- En razón de todo ello procede desestimar el recurso contencioso administrativo formulado; sin apreciar circunstancias suficientes para hacer un especial pronunciamiento en costas (art. 131 de la Ley Jurisdiccional).
En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Don José Salvador Fuentes Zorita contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Murcia de 30 de marzo de 2.000 por el que se aprueba definitivamente el texto de la "Ordenanza reguladora de la actuación municipal en relación con la venta, dispensación y suministro de bebidas alcohólicas, así como su consumo en espacios y vías públicas"; sin costas
Contra la presente sentencia cabe recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
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