Sentencia del TSJ de Cataluña de 1/10/1999.
Nulidad de orden de cierre de un local
Comentario, por Daniel Entrena Ruiz

Por Daniel Entrena Ruiz, Revista Mensual de Gestión Ambiental n.º 20/21, agosto-septiembre 2000.

I. Hechos del conflicto

El Regidor Presidente del Distrito de Sant Martí de Barcelona sancionó, por Resolución de 6 de octubre de 1995, al titular de un negocio de restauración con un mes de cierre del local por ejercitar la actividad sin respetar los niveles de emisión sonora ni las medidas de prevención impuestas para cumplirlos en la licencia de actividad.

Dicho título le habilitaba para el empleo de equipos musicales siempre que no se sobrepasaran 70 decibelios en el interior del establecimiento; además, con el objeto de prevenir que el límite señalado no fuese superado, le imponía la obligación de tener un limitador de sonido, el cual a su vez debía servir, junto con el aislamiento del local, para garantizar los niveles autorizados de emisión sonora al exterior del local, 45 decibelios en la calle y 25 y 30 decibelios en los dormitorios y resto de habitaciones respectivamente en las viviendas colindantes.

El 22 de junio de 1995 el Servicio de Inspección de Actividades Industriales visitó el establecimiento como consecuencia de la denuncia presentada por un vecino de una vivienda cercana. El técnico municipal detectó una primera deficiencia consistente en la inexistencia del limitador de sonido preceptuado en la licencia. A continuación solicitó al encargado del local que procediese a poner el equipo de sonido al máximo volumen posible (95 decibelios) con el objetivo de efectuar las mediciones oportunas en el domicilio del denunciante. Tal operación arrojó como resultado un nivel de inmisión de 36 decibelios (sin que se especificara en qué tipo de habitación había sido efectuada la medición) frente a los 32 decibelios de nivel ambiental que tenía la vivienda.

El 27 de julio de 1995 fue incoado expediente sancionador por los hechos relatados, imponiéndose al mismo tiempo como medida cautelar el precinto de la actividad al completo, lo cual tuvo lugar el 7 de septiembre siguiente. Recaída resolución sancionadora, como se señalaba al comienzo del comentario, el 6 de octubre de 1995, cinco días más tarde, el día 11 del mismo mes, se levantó la medida cautelar adoptada.

El sujeto sancionado interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña solicitando la nulidad de la resolución administrativa así como, en caso de ser estimada dicha demanda, una indemnización en concepto de los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la clausura del establecimiento. La Sala resuelve como a continuación se expone.

II. Doctrina de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña

Las alegaciones del demandante contra la resolución administrativa sancionadora tenían el siguiente contenido. En primer lugar, el titular de la actividad manifestaba que las mediciones de sonido se realizaron tras ordenar el técnico la elevación del volumen de sonido al máximo así como obviando determinadas garantías técnicas. En segundo lugar, se oponía un defecto de carácter procedimental cual era que la orden de precinto del establecimiento se notificó junto con el pliego de cargos y sin audiencia previa ni motivación suficiente. En tercer lugar, la infracción había prescrito y, en todo caso, la calificación oportuna era de leve y no de grave. En cuarto y último lugar, se había producido indefensión como consecuencia de la falta de motivación suficiente a la realización de las pruebas propuestas por el recurrente.

Es preciso manifestar que el Municipio no se personó en las actuaciones realizadas en sede judicial lo que, a nuestro parecer, constituye un indicio del incorrecto proceder administrativo en el caso de autos.

Un dato fundamental para la Sala para la resolución de la litis es el modo en que las mediciones sonométricas se efectuaron. Principalmente el hecho de que tuvieran lugar tras ordenar el inspector municipal la elevación del volumen del aparato musical al máximo. A juicio del Tribunal esta circunstancia «pone ya de manifiesto lo viciado de la actuación y lo poco representativa de la realidad del sonido emitido» [F.Jdco. 3º]. A mayor abundamiento, el órgano judicial señala cuál hubiera sido el proceder correcto; efectuar primero la medición sonora en el interior de la vivienda del denunciante [concretando las características de la(s) habitación(es) elegida(s) para ello], y sin previo aviso a los encargados del local, posteriormente hacerlo en el mismo lugar con el aparato musical del establecimiento apagado, y finalmente contrastar los resultados obtenidos en ambas operaciones.

En consecuencia, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña declara la nulidad probatoria de la inspección realizada de que el demandante estaba ejercitando la actividad de forma distinta a lo preceptuado en la licencia de actividad en cuanto a nivel sonoro permitido. Desde el punto de vista de los principios imperantes en el Derecho Administrativo Sancionador, la Sala aprecia la inconsistencia de la prueba aportada por la Administración para desvirtuar la presunción de inocencia del demandante así como la vulneración del principio de culpabilidad en su vertiente subjetiva o elemento intencional, al haberse producido los hechos infractores imputados a consecuencia de la voluntad del técnico municipal y no del titular o encargado de la actividad inspeccionada.

Por todo lo señalado hasta el momento, la Sala considera innecesario entrar en el estudio del resto de las alegaciones realizadas contra la resolución sancionadora, sin perjuicio de proceder a examinar la legalidad de la medida cautelar adoptada, esto es, el precinto temporal de la actividad durante 35 días.

No obstante, al mismo tiempo que la Sala resuelve la última cuestión señalada se pronuncia acerca de alguna de las alegaciones que afirmaba innecesario entrar a valorar. Por ello, mientras procedemos a exponer la doctrina del Tribunal respecto el precinto de la actividad introducimos sus pronunciamientos sobre el resto de las alegaciones.

Así, en primer lugar, la Sala aprecia que la infracción no había prescrito, por cuanto la inspección municipal tuvo lugar el día 22 de junio de 1995 y la incoación del expediente sancionador se produjo tan sólo un mes y cinco días después, esto es el 27 de julio de 1995. En relación a esta cuestión debemos aclarar lo siguiente. La parte demandante alegaba la prescripción de la infracción porque tomaba como fecha de inicio del cómputo de tal plazo, jurídicamente el dies a quo, aquélla cuando tuvo lugar la denuncia del vecino; por eso manifestaba que habían pasado más de seis meses hasta que se incoó el expediente sancionador. Sin embargo, lo propio es, tal como hace el Tribunal, que el dies a quo sea considerado aquél en que la Administración detecta las supuestas irregularidades en el funcionamiento acústico del local, esto es cuándo se efectuó la inspección, conforme a lo cual efectivamente no había transcurrido el plazo de seis meses dispuesto por la legislación para la prescripción de infracciones graves.

En segundo lugar el órgano judicial manifiesta no existir necesidad de audiencia previamente a la adopción de medidas cautelares. No obstante, ello no significa que dicha potestad no deba ser motivada o razonada suficientemente. La Sala sigue de esta forma la doctrina legal y jurisprudencial característica de dicha materia, las medidas cautelares deben ser «motivadas, tendentes a asegurar la eficacia de la resolución final que pueda recaer (1) y proporcionadas y adecuadas a los objetivos que se pretendan garantizar en cada caso» [F.Jdco. 4º].

En tercer y último lugar, de acuerdo con lo anterior, la Sala considera absolutamente desproporcionada el precinto de la actividad, puesto que tal medida podría haber sido adoptada únicamente respecto el aparato musical. Además, agrava más aún la situación el hecho de que no se hubiese sometido la clausura temporal de la actividad a plazo alguno, imponiéndose con carácter indefinido. A nuestro parecer, este aspecto es muy significativo del abuso sufrido; la medida cautelar estuvo aplicándose durante más tiempo, 35 días, del que finalmente resolvió imponer el Municipio como sanción, un mes.

Por ello, la Sala concluye imponiendo al Ayuntamiento de Barcelona el deber de indemnizar por los daños y perjuicios sufridos por cuantía a determinar en ejecución de sentencia.

III. Doctrina utilizada en casos similares

Los dos aspectos más relevantes para la resolución del conflicto son el procedimiento utilizado en la inspección administrativa, lo que lleva a la Sala a declarar la nulidad de la resolución administrativa sancionadora, y la desproporcionalidad de la medida cautelar adoptada, con el consiguiente reconocimiento al demandante del derecho a ser indemnizado por los perjuicios sufridos durante dicho período.

En relación al primer tema existen múltiples fallos jurisprudenciales que han tenido oportunidad de analizar la corrección de los actos materiales comprendidos en las inspecciones administrativas cuyo objeto es la comprobación del cumplimiento de las límites legales de ruido.

Así, una de las alegaciones más comunes de los sujetos suele ser que la inspección ha sido realizada por policías municipales y no por funcionarios técnicos (artículo 35 del Decreto de 30 de noviembre de 1961 que aprobó el Reglamento de Actividades Molestas Insalubres, Nocivas y Peligrosas). A este respecto, el Tribunal Supremo ha manifestado que «cuando la Policía Municipal, empleando los medios técnicos adecuados, lleva a cabo la comprobación no se produce una vulneración del Reglamento (...). Esto de ningún modo puede llevar a entender que la intervención del funcionario técnico prevista por el Reglamento pueda ser sustituida por la actuación de la Policía Municipal en todo caso, procediendo esta sustitución únicamente en aquellos supuestos en que el empleo de instrumentos utilizados por personas sin una formación específica respecto la materia dé lugar de forma indudable a resultados técnicamente correctos» (Sentencia de 22 de octubre de 1995).

Igualmente, la jurisprudencia ha manifestado la necesidad de que las mediciones se efectúen en más de una ocasión, pues de lo contrario es muy difícil desvirtuar la presunción de inocencia (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 16 de junio de 1998).

Por último, también parece necesario que esté presente el titular de la instalación o en su defecto un representante suyo, de forma que de no ser así puede provocar la nulidad de la sanción en su caso impuesta (Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, y del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, Salas de lo Contencioso-Administrativo, de 12 de enero y de 16 de junio de 1998 respectivamente).

En relación al segundo tema, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 1998 confirma en apelación la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que declaraba haber lugar a indemnización al titular de un establecimiento por haber estado cerrado durante tres días por orden del Ayuntamiento de Ondarroa sin causa suficiente que lo justificara.

También tiene relación con la Sentencia que venimos comentando la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 8 junio de 1999; la mismo resolvió un caso en el que el demandante alegaba la ilegalidad de la clausura del aparato musical de un bar, por tanto no del entero establecimiento, hasta tanto no se instalara un limitador de sonido. La pretensión fue rechazada por el órgano judicial considerando la medida adoptada ajustada a Derecho.

IV. Consideraciones finales y personales

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña comentada puede ser analizada desde diferentes vertientes dada la variedad de temas que contiene, producto de las alegaciones realizadas por el demandante: la oportunidad y corrección de los actos materiales comprendidos en la inspección, la notificación de la orden de precinto del establecimiento sin audiencia previa ni motivación suficiente así como su desproporcionalidad, con el consiguiente derecho del demandante a ser indemnizado, la prescripción de la infracción y la generación de indefensión como consecuencia de la falta de motivación suficiente a la realización de las pruebas propuestas. Nosotros hemos preferido resaltar la doctrina de la Sala respecto el modo en que se llevó a cabo la inspección así como la desproporcionalidad de la medida adoptada por ser estas cuestiones las decisivas para la resolución del conflicto.

Centrándonos ahora en la primera de ellas, a nuestro entender constituye un ejemplo de los problemas más comunes que se suelen producir en la realización de inspecciones administrativas. La falta de precisión de las Leyes respecto los derechos y obligaciones de los sujetos obligados a soportar las inspecciones genera en ocasiones abusos, desde un punto de vista jurídico, cuando se procede a las mismas. Es cierto que existe, desde luego, un genérico deber de colaboración en las inspecciones, tal como afirma el artículo 39 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pero ¿cuál es el límite, por ejemplo, con el derecho a no declarar contra sí mismos consagrado en el artículo 24. 2 de la Constitución?

Al mismo tiempo, los derechos de los obligados a soportar las inspecciones no están tampoco nítidamente definidos. Existe desde luego un derecho al procedimiento, en el que los actos materiales que constituyen la inspección es un paso dentro del mismo. Igualmente, hay un derecho más concreto a participar activamente en la inspección, una de cuyas manifestaciones son el de estar presente durante el desarrollo de la inspección y, desde luego, la presentación de alegaciones, si es posible en el mismo acta o informe de inspección. No es éste el lugar para adentrarnos en estas cuestiones, y otras no citadas, pero nos parece un tema interesante merecedor de un tratamiento más profundo.

NOTAS

(1) Dispone el artículo 136 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: «Cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se podrá proceder mediante acuerdo motivado a la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer».