TSJ Andalucía. Sentencia de 19/05/2008. Anulación parcial de ordenanza municipal contra el ruido de Granada
Infracciones y sanciones no acordes, por muy inferiores, con las prescritas en la Ley 7/1994 de la Junta de Andalucía.

Ruidos.org

Sentencias

Formato imprimible

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SEDE EN GRANADA
SECCIÓN PRIMERA

P.O. 1518/2001

SENTENCIA Nº 758 DE 2008

Ilmo. Sr. Presidente:
D. Rafael Puya Jiménez

Ilmos. Srs. Magistrados:
D. Juan Manuel Cívico Garcia
Dña. Mª Luisa Martín Morales
D. Santiago Cruz Gómez

En Granada, a diecinueve de mayo de dos mil ocho.

La referida Sala de lo contencioso administrativo conoce del recurso nº 1518/2001 formulado por la sociedad recurrente “Granada contra el ruido”, en cuya representación interviene la procuradora Dña. Concepción Padilla Plasencia, siendo parte demandada el Ayuntamiento de Granada, en cuya represtación interviene el procurador D. Leovigildo Rubio Pavés.

La cuantía del recurso es indeterminada.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Se ha formulado recurso contencioso administrativo contra la Ordenanza del Ayuntamiento de Granada de protección del ambiente acústico aprobada en sesión ordinaria celebrada el 29-12-2000.

SEGUNDO.- Admitido el recurso, se ha requerido a la Administración demandada para la remisión del expediente administrativo; confiriendo un plazo de 20 días a la parte demandada para la presentación del escrito de demanda, lo que ha verificado mediante escrito de fecha 23-7-02, en el que se han manifestado los hechos y fundamentos de derecho que sostienen su pretensión.

TERCERO.- La Administración demandada ha presentado escrito de contestación a la demanda con fecha de 5-2-04, en la que ha esgrimido los hechos y fundamentos jurídicos que avalan sus pretensiones.

CUARTO.- No habiéndose acordado el recibimiento del pleito a prueba, la Sala no estimó necesaria ni la celebración de vista pública, ni la presentación de conclusiones escritas; señalándose para deliberación la fecha referida en las actuaciones, siendo Magistrada Ponente la Sra. Dña. Mª Luisa Martín Morales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El objeto del presente recurso contencioso administrativo es la Ordenanza del Ayuntamiento de Granada de protección del ambiente acústico aprobada en sesión ordinaria celebrada el 29-12-2000.

SEGUNDO.- La parte demandada, en su escrito de demanda, solicita la estimación del recurso, con nulidad del art. 67 en sus apartados 1 b), 2 a) y b) y 3 d) y e), y el art. 68.4 del acto administrativo recurrido, justificándolo en las siguientes argumentaciones:

  1. El art. 83.4 Ley 7/94 de protección ambiental de Andalucía establece que se considerará infracción administrativa el exceso de los límites admisibles de emisión sonora; calificándose de grave según preceptúa el art. 85 de la misma Ley, que según el art. 87 se sanciona con multa de 1.000.001 a 10.000.000,- pesetas.

    Los límites admisibles sobre ruidos y vibraciones se establecen en el Reglamento de Calidad del Aire, aprobado por Decreto 74/1996, de 20 de febrero.

  2. La Ordenanza municipal contradice lo establecido en la regulación autonómica, porque su art. 65 apartado d) establece que constituye infracción administrativa grave la puesta en funcionamiento de actividades, instalaciones o equipos permanentes productores de ruidos, que no cuentan con licencia municipal y excedan de los niveles permitidos de emisión o inmisión en más de seis decibelios o transmitan niveles de vibración correspondientes a más de tres curvas base inmediatamente superior a la máxima admisible para cada situación, siendo infracción leve, graduada en grados mínimo, medio y máximo (sancionable hasta multa de 1.000.000,- pesetas) cuando no concurran los anteriores requisitos.

  3. Con esta regulación, que no respeta los límites impuestos por la legislación autonómica, se han vulnerado los principios de legalidad y tipicidad, que son plenamente aplicables al Derecho administrativo sancionador.

TERCERO.- La Administración demandada instó la desestimación del recurso presentado, fundamentado en primer lugar en causa de inadmisibilidad por no cumplimentar lo exigido en el art. 45.2 d) LJCA de 13 de julio de 1998 al no haber acreditado las formalidades que para entablar las acciones se exigen a las personas jurídicas; y en segundo lugar, en que la resolución recurrida es ajustada a derecho.

CUARTO.- Por razones de lógica procesal ha de atenderse en primer lugar a analizar la alegada causa de inadmisibilidad del art. 69 b) LJCA de 13 de julio de 1998 por no haber acreditado que ostente el recurrente la capacidad para entablar la presente acción procesal.

En relación con la indicada causa de inadmisibilidad conviene recordar la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en las sentencias, entre otras, de 26 de enero de 1988, 8 de junio de 1992, 19 de enero de 1995, 10 de febrero de 1995 y 12 de junio de 1995. En ellas se dispone que para el ejercicio de acciones en nombre de un Ente Colectivo es preciso acreditar que aquel goza de personalidad jurídica, por haberse cumplido los requisitos legalmente establecidos para su valida constitución, al ser la personalidad presupuesto de la capacidad procesal. Por ello, es necesario que se aporte la correspondiente prueba acreditativa de que el acuerdo para el ejercicio de acciones ha sido adoptado por el órgano al que estatutariamente viene encomendada tal competencia y por el cual, además, se autoriza a las personas que han de actuar en nombre y representación del Ente Colectivo, pues solo así quienes resultan facultados podrán ostentar la capacidad procesal exigida en el artículo 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 27 de la LJCA de 1956 (actual art. 18 LJCA de 1998) para comparecer en juicio y para poder apoderar al letrado o procurador que haya de representar en el proceso al ente.

Si bien es cierto que en alguna ocasión el Tribunal Supremo ha querido ver en el artículo 24 de la CE una cierta relajación de este requisito procesal, sin embargo nuestro más Alto Tribunal ha venido manteniendo reiteradamente que la necesidad del acuerdo corporativo en nada ha sido afectado por el precepto constitucional que consagra el derecho a una tutela judicial efectiva, porque al ser esta rogada en el ámbito del proceso contencioso administrativo, lo primero que es necesario aclarar es si la persona jurídica interesada ha solicitada dicha tutela, lo que, a su vez, preciso que tome el correspondiente acuerdo dirigido a tal fin porque en otro caso se corre el riesgo de que se origine un litigio no querido por la entidad que figure como recurrente. Así lo afirma en la sentencia de 18 de enero de 1993 cuando afirma que “sin la aportación de los Estatutos del ente sindical, en cuyo nombre se actuó, es imposible establecer cual es el órgano con aptitud jurídica para formar la voluntad del ente sindical. Estamos, por tanto, ante un defecto de acreditación de la representación en que se dicte actuar, incluible en el marco del motivo de inadmisibilidad del artículo 82.b) de la L.J.C.A. en cuanto que no consta que el poderdante tenga las facultades corporativas para el ejercicio de acciones, toda vez que no acreditan las del órgano que, a su vez, le apodera a él”.

La sentencia de 9 de marzo de 1991 justifica la doctrina apuntada en atención a que, tratándose de personas jurídicas, la representación se confía a determinados órganos corporativos, que, en un momento ulterior pueden delegar convencionalmente la facultad de representar a la entidad para el ejercicio de acciones. De este modo ante un concreto apoderamiento notarial para la representación procesal el juicio sobre si la actuación del apoderado puede imputarse a la entidad, que se dice representada por él, debe detenerse como dato previo en el de si el concreto poderdante puede tenerse, a su vez, como representante de la entidad en cuyo nombre comparece ante el fedatario público para lo que es imprescindible el examen de los estatutos.

En el caso de autos ha de constatarse la presentación, a raíz del requerimiento efectuado por providencia de fecha de 7-3-08, del acuerdo adoptado en la Asamblea General extraordinaria celebrada el 26-3-01 por el que se facultó al Presidente de la Asociación Granada contra el ruido, para interponer recurso contencioso administrativo contra la Ordenanza municipal de protección del ambiente acústico de Granada. Por ello, constatada esta circunstancia, ha de rechazarse la alegada causa de inadmisibilidad por el Abogado de la entidad local recurrida.

QUINTO.- De la Ordenanza impugnada se destacan los siguientes preceptos:

El artículo 66 referente a las infracciones administrativas graves, establece que:

“Constituyen infracciones administrativas graves:

    1. No facilitar el acceso a los agentes de la autoridad para realizar los controles pertinentes establecidos en esta Ordenanza.

    2. La manipulación de los dispositivos del equipo limitador-controlador, de modo que altere sus funciones.

    3. La puesta en funcionamiento de actividades o equipos ruidosos con orden de cese o clausura en vigor.

    4. La puesta en funcionamiento de actividades, instalaciones o equipos permanentes productores de ruidos, que no cuentan con licencia municipal, y exceden los niveles permitidos de emisión o inmisión en más de 6 dBA, o transmitan niveles de vibración correspondientes a más de tres curvas base inmediatamente superior a la máxima admisible para cada situación.

    5. La reiteración de dos o más infracciones leves de grado máximo en el período de un año”.

El artículo 67 regula las infracciones administrativas leves, estableciendo que:

“Las infracciones administrativas leves se clasifican en grado mínimo, medio y máximo.

1.- Constituyen infracciones administrativas leves de grado mínimo:

    1. El incumplimiento general de las prescripciones de prevención acústica establecidas en el Capítulo 5 del Régimen de Actividades Singulares del Título II de esta Ordenanza.

    2. En actividades o instalaciones permanentes de carácter industrial, comercial o recreativo, que cuentan con la preceptiva licencia, el exceder los límites permitidos de emisión o inmisión sonora en 3 ó menos dBA, o transmitan niveles de vibración correspondiente a una curva base inmediatamente superior a la máxima admisible para cada situación.

    3. El incumplimiento de cualquier otro precepto de esta Ordenanza que no esté tipificado expresamente.

2.- Constituyen infracciones administrativas leves en grado medio:

    1. En actividades e instalaciones permanentes de carácter industrial, comercial o recreativo, que cuentan con la preceptiva licencia, el exceder los límites permitidos de emisión o inmisión sonora en más de 3 y menos o igual de 6 dBA, o transmitan niveles de vibración correspondientes a dos curvas base inmediatamente superior a la máxima admisible para cada situación.

    2. La puesta en funcionamiento de actividades, instalaciones o equipos permanentes, productores de ruidos, que no cuentan con licencia municipal y exceden los niveles permitidos de emisión e inmisión en 3 o menos dBA, o transmitan niveles de vibración correspondiente a una curva base inmediatamente superior a la máxima admisible para cada situación.

    3. La reiteración de dos o más infracciones leves de grado mínimo en el período de un año.

3.- Constituyen infracciones administrativas leves de grado máximo:

    1. El incumplimiento de las condiciones de aislamiento acústico o vibratorio establecidas en la licencia municipal.

    2. No tener instalado el limitador-controlado en aquellas actividades o equipos que sea preceptivo.

    3. El falseamiento de los datos de los proyectos, certificados o estudios acústicos establecidos para la concesión de la licencia municipal.

    4. En actividades o instalaciones permanentes de carácter industrial, comercial o recreativo, que cuentan con la preceptiva licencia, el exceder los límites permitidos de emisión o inmisión sonora en más de 6 dBA, o transmitan niveles de vibración correspondientes a más de tres curvas base inmediatamente superior a la máxima admisible para cada situación.

    5. La puesta en funcionamiento de actividades, instalaciones o equipos permanentes productores de ruidos, que no cuentan con licencia municipal y exceden los niveles permitidos de emisión e inmisión entre 3 y 6 dBA, o transmitan niveles de vibración correspondientes a dos curvas base inmediatamente superior a la máxima admisible para cada situación.

    6. La reiteración de dos o más infracciones leves de grado medio en el período de un año”.

El artículo 68 regula la cuantía de las multas con el siguiente tenor:

    "1. Las infracciones leves de grado mínimo serán sancionadas con multas de 10.000 a 50.000 de pesetas. (de 60,1 a 300,5 Euros)

    2. Las infracciones leves de grado medio serán sancionadas con multas de 50.001 a 250.000 pesetas. (de 300,51 a 1.502,53 Euros)

    3. Las infracciones leves de grado máximo, serán sancionadas con multas de 250.001 a 1.000.000 de pesetas. (de 1.502,54 a 6.010,12 Euros)

    4. Las infracciones graves serán sancionadas con multas de 1.000.001 a 2.500.000 de pesetas. (de 6.010,13 a 15.025,3 Euros)”.

Se impugnan por la Asociación demandante concretamente el art. 67.1 b), 2 a) y b) y 3 d) y e) y el art. 68.4, en fundamento a que conculcan lo establecido en la Ley 7/94 de Protección Ambiental de Andalucía. El art. 83.4 de la referida Ley 7/94 establece que se consideran infracciones administrativas el exceso de los límites admisibles de emisión sonora; el art. 85 califica este tipo de infracción de carácter grave; y el art. 87 impone a las sanciones graves la sanción de multa de 1.000.001 a 10.000.000,- pesetas. Correlativamente, el Reglamento de la Calidad del Aire, aprobado por Decreto 74/96, de 20 de febrero, establece en su Anexo III cuales son los límites admisibles de emisión o inmisión, constituyendo con ello norma de referencia para completar el tipo establecido en la Ordenanza impugnada.

La parte concurrente determina que la Ley establece que es infracción grave el exceso de los límites admisibles de emisión sonora, mientras que la Ordenanza determina que es infracción leve en su grado mínimo el exceder de los límites permitidos de emisión en tres o menos decibelios, contando con la preceptiva licencia; en su grado medio el exceder de los límites permitidos en más de tres o menos o igual a seis dBA con licencia o en menos de tres si se carece de licencia; y en su grado máximo, el exceso de dichos límites en más de tres y menos o igual de seis si no se tiene licencia o en más de seis dBA con licencia municipal (el exceso en más de seis dBA, sin contar con licencia, se considera en la Ordenanza recurrida infracción grave).

La parte recurrente manifiesta ejemplarizadamente que si una fábrica con licencia municipal produce emisiones sonoras que superen en decibelios los límites de emisión, según la Ley de Protección ambiental cometería una infracción grave sancionable con multa de 1.000.001 a 10.000.000,- pesetas.

Actualmente existe nueva Ordenanza aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Granada, celebrado en sesión de 30-3-07, que distingue las infracciones comprendidas en el ámbito de aplicación de la ley 37/2003 del Ruido de 17 de noviembre, para las que determina las concretas sanciones o por infracción de la ley 7/94 de Protección Ambiental Andaluza y tipifica infracciones leves de conformidad con la ley 7/85 de 2 de abril de bases de régimen local Título XI:

  1. La superación de los límites admisibles de ruidos por actividades domésticas, relaciones vecinales, las producidas por animales, ciclomotores y otros vehículos, fiestas, y demás actividades que no se encuentren expresamente tipificadas en la normativa anteriormente relacionadas, incluyéndose en este tipo las que a juicio de los agentes de la autoridad supongan una perturbación de la convivencia y/o tranquilidad ciudadana.

  2. Tendrán la consideración de infracciones leves las cometidas contra las normas contenidas en la presente ordenanza que no se encuentren específicamente previstas como graves o muy graves, y no se encuentren determinadas expresamente en las clasificaciones que se determinan en la misma.

SEXTO.- La Administración demandada fundamenta la legalidad de la Ordenanza impugnada en la autonomía local.

La autonomía local se reconoce en el CE y en la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España el 20 de enero de 1988 y publicada en el Boletín Oficial del Estado de 24 de febrero de 1989. El apartado 1 del artículo 3 de este Tratado internacional declara que “por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”.

Debe destacarse que según la norma los entes locales deben tener una capacidad efectiva y que esa capacidad se refiere a ordenar al menos una parte de los asuntos públicos. Desde luego se añade que la capacidad efectiva de ordenación debe ejercerse en el marco de la ley, pero esta precisión no añade nada a la normativa del ordenamiento español, pues bien claramente se desprende del artículo 55 del Texto Refundido de las disposiciones vigentes sobre Régimen Local que las Ordenanzas locales no pueden contener preceptos contrarios a las leyes, lo que el TS en sentencia de 25-5-04 interpreta en el sentido de que deben dictarse en el contexto o marco de las leyes.

Esta misma sentencia precisa que si se otorga la potestad reglamentaria a las entidades locales, sin duda para ordenar los asuntos públicos de su competencia, y no se deduce ninguna consecuencia jurídica del incumplimiento de aquella ordenación, los supuestos titulares de la potestad reglamentaria, en este caso los entes locales, realmente carecen de capacidad efectiva de llevar a cabo la ordenación; siendo palmario que una norma que puede incumplirse sin consecuencia alguna puede carecer por completo de efectividad. Con ello, el TS determina que “si es ésta la situación, se está ante una disminución de la autonomía local contraria al precepto de la Carta. Es de entender que la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, que debemos aplicar pues nos obliga como elemento que es de nuestro ordenamiento jurídico, constituye un importante instrumento de interpretación del principio de autonomía local que consagra la Constitución”.

Bajo estas consideraciones, el TS determina que las Ordenanzas locales tienen abierta la posibilidad de tipificar infracciones y sanciones, (aunque no de forma genérica e indiscriminada) en el supuesto de que se trata de la ordenación del uso de bienes o la organización de servicios que supongan potestades implícitas o en aquellos casos de competencia compartida en los que el ente superior, Estado o Comunidad Autónoma, no haya hecho uso de su potestad legislativa con esta finalidad; tratándose, desde luego, de sanciones de carácter pecuniario, aplicadas de acuerdo con el artículo 59 del texto refundido de régimen local. Es obvio que, tanto en la tipificación de sanciones como en el ejercicio de la potestad sancionadora, han de respetarse los principios que regulan la materia en nuestro ordenamiento, singularmente las de proporcionalidad y audiencia del interesado, y sin duda también ha de ponderarse la sanción a imponer en función de la gravedad del ilícito valorada según las características demográficas, económicas y sociales del municipio.

La capacidad normativa de los entes locales en el ámbito sancionador se ha vinculado siempre a la previa existencia de una habilitación legal concreta. Pero la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, que modificó la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, particularmente, la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, posibilita a los entes locales, en ejercicio de esta autonomía local, el poder dictar disposiciones generales en materia sancionadora ante la inexistencia de normativa sectorial específica, constituyendo precisamente la propia LRBRL reformada el título legal genérico habilitante para la regulación del ejercicio de esa potestad sancionadora por los entes locales. Concretamente el artículo 139 ha establecido: “Para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes.”, debiendo respetarse las siguientes cuantías: 3000 euros, para las infracciones graves, y 750 euros, para las leves.

Sin embargo, no podemos alegar la aplicación de la Ley 57/03 porque no estaba vigente al tiempo de dictarse el Reglamento municipal impugnado; ni puede entenderse subsanada a posteriori (por aplicación de dicha Ley) la capacidad del ente local para regular el ejercicio de tal potestad sancionadora, porque el caso de autos no se refiere a la regulación de tipos o infracciones y sanciones en relación con la contaminación acústica por inexistencia de normativa sectorial reguladora, sino que esta normativa existe y se cuestiona precisamente la legalidad de la normativa aprobada por la Corporación Local, en tanto que establece una tipificación e imposición de sanciones que vulnera lo establecido legalmente en la materia.

Por ello, analizados anteriormente los criterios que presiden la autonomía local en materia reglamentaria, la cuestión planteada en el presente recurso contencioso administrativo no puede reconducirse a un atentado de tal autonomía local, sino que ha de encajarse en lo relativo al principio de jerarquía normativa, que determina:

  1. Que los Reglamentos están subordinados a la Ley, como determina el art. 9.3 CE al referirse a tal principio (en correlación a la estructuración de las normas ya estudiada por Kelsen en su pirámide normativa).

  2. Que de existir Ley estatal o autonómica, hay que atenerse a la misma.

  3. Y que al efectuar un ente local la tipificación, no pueden aprobarse preceptos contrarios a las Leyes.

Con estas premisas, la Sala ha de estimar el recurso contencioso administrativo formulado, porque existe una regulación legal que tipifica e impone las sanciones en materia de contaminación acústica, que no puede ser vulnerada por una normativa inferior, como es la Reglamentaria.

En concreto, la Ley andaluza 7/94 de protección ambiental tipifica como infracción grave el exceso de los límites admisibles de emisión sonora (arts. 83.4 y 85 de la misma), límites que se concretan en el Anexo III del Reglamento de Calidad del Aire, aprobado por Decreto Andaluz 74/96, de 20 de febrero (distinguiendo entre zonificación, situación de la actividad y estándares limitadores para la transmisión de vibraciones) y en su Anexo IV respecto de los límites máximos del nivel sonoro para motocicletas. Si bien el art. 84 de la referida Ley 7/94 establece que para la graduación de las sanciones se atenderá al grado de superación de los niveles admisibles y de la obstaculización de la labor inspectora, así como al grado de incumplimiento de las exigencias de medidas de autocontrol; lo que posibilitará que los Ayuntamientos en el ejercicio de la potestad sancionadora que le confiere el art. 86.2 de la Ley 7/94 (en relación a las actividades reseñadas en el Anexo III de la misma, sobre los que pesa la emisión de la denominada calificación ambiental por los órganos ambientales del correspondiente ente local; demás actividades de cualquier naturaleza, así como las derivadas de actividades domésticas y comerciales) gradúen las sanciones en relación a tales criterios. Lo cierto es que, los entes locales andaluces deben circunscribirse a la calificación como graves de tales infracciones, pudiendo graduar la sanción correspondiente (de 1.000.001,- a 10.000.000,- pesetas), distinguiendo entre infracciones en grado máximo, medio o mínimo, pero siempre de carácter grave. Pero lo que no pueden hacer es degradar la conducta del exceso de los límites admisibles de emisión sonora e infracción leve, porque esto entraña una clara contravención de lo establecido en la legislación aplicable, que se ha detallado anteriormente. Por ello, ha de entenderse nula la normativa impugnada en el presente recurso contencioso administrativo.

SÉPTIMO.- No procede la condena en costas, de conformidad con el art. 139.1 LJCA de 13 de julio de 1998, al no mediar mala fe o temeridad en la parte recurrente.

FALLAMOS

Que, rechazando la alegada causa de inadmisibilidad a tenor del art. 69 b) LJCA de 13 de julio de 1998, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo formulado por la represtación procesal de la asociación “Granada contra el ruido” contra la Ordenanza del Ayuntamiento de Granada de protección del ambiente acústico aprobada en sesión ordinaria celebrada el 29-12-2000; y consecuentemente, se anulan el art. 67.1 b), 2 a) y b) y 3 d) y e) y el art. 68.4 de dicha normativa por ser contrario a la Ley.

Sin especial pronunciamiento sobre condena en costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma, junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.


Otras sentencias relacionadas con el ruido | Página principal de ruidos.org
Descargar como documento Word