SECCIÓN SEGUNDA
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
AUTOS DE RECURSO DE APELACIÓN
ROLLO NÚMERO 182/2001
JUZGADO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO: JAÉN NÚM. UNO

        En la ciudad de Granada, a tres de noviembre de dos mil tres. Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se han tramitado los autos de recurso de apelación seguido con el número 182/2001, dimanantes del recurso contencioso-administrativo número 435/2000 (procedimiento abreviado), seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Uno de JAÉN, a instancia de DON LUIS LA RUBIA ESPINOSA, en calidad de APELANTE y APELADO, representado por el Procurador don Miguel Bueno Malo de Molina y asistido de Letrado, siendo parte demandada el AYUNTAMIENTO DE PEGALAJAR (JAÉN), que comparece en calidad de APELADO y APELANTE, representado por el Procurador don Leonardo del Balzo Parra.

ANTECEDENTES DE HECHO

        PRIMERO.- El recurso de apelación dimana de los autos de recurso contencioso-administrativo número 435/2000 (procedimiento abreviado) del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número uno de los de Jaén, que tienen por objeto la ejecución de acto administrativo firme producido en virtud de solicitud presentada el día 3 de marzo de 1999.

        SEGUNDO.- Los recursos de apelación se interpusieron contra la sentencia de fecha 30 de enero de 2001, número 15/2001, por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo y se condenó al Ayuntamiento de Pegalajar a que imponga las medidas correctoras de las actividades señaladas en la solicitud inicial del actor de fecha 3 de marzo de 1999. Admitidos a trámite los recursos de apelación interpuestos por la representación del Ayuntamiento de Pegalajar y por la parte demandante, se sustanciaron mediante traslado a las demás partes para formalizar su oposición con el resultado que consta en autos.

        TERCERO.- Conclusa la tramitación de la apelación, el Juzgado elevó los autos. No habiendo solicitado ninguna de las partes el recibimiento a prueba ni la celebración de vista ni conclusiones ni estimándolo necesario la Sala, se declaró el pleito concluso para sentencia. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso de apelación el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en su tramitación.

        Visto, habiendo actuado como Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. Don Rafael Toledano Cantero.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

        PRIMERO.- Se recurre en apelación por ambas partes (demandante y demandada) la sentencia dictada en los autos de recurso contencioso-administrativo número 435/2000 (procedimiento abreviado) del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número uno de los de Jaén, que tienen por objeto la ejecución de acto administrativo firme producido en virtud de solicitud presentada el día 3 de marzo de 1999. La sentencia estimó el recurso contencioso-administrativo y condenó al Ayuntamiento de Pegalajar a que imponga las medidas correctoras de las actividades señaladas en la solicitud inicial del actor de fecha 3 de marzo de 1999.

        SEGUNDO.- El recurso de apelación de la parte demandada reproduce la causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo suscitada en la contestación a la demanda, afirmando que no existe acto administrativo firme susceptible de ejecución por el cauce previsto en el art. 29, 2º de la LJCA de 1998. Con carácter previo debe señalarse que, en efecto, tanto de la demanda como de las alegaciones de la actora en el acto de la vista de procedimiento abreviado, el presente proceso se ha instado con basa en el art. 29, 2º de la LJCA de 1998, estimando la demandante que el acto administrativo firme a ejecutar es el que entiende producido por silencio administrativo positivo en virtud de la petición que dedujo el Ayuntamiento de Pegalajar en fecha 3 de marzo de 1999, si bien debe aclararse que dicho escrito en realidad no fue presentado hasta el día 25 de marzo de 1999 por correo certificado.

        La alegación, que carece de la invocación de la causa concreta de inadmisibilidad en el escrito de apelación, y se remite a la contestación a demanda (en la que tampoco se desarrolla) fue rechazada por el Juzgador de instancia. La causa de inadmisión que se invoca (ausencia de actividad administrativa impugnable, art. 69, c de la LJCA) debe ser rechazada. Es obvio que existió una solicitud deducida oportunamente ante el Ayuntamiento de Pegalajar el 25 de marzo de 1999, y que al no ser contestada en el plazo de tres meses, el hoy actor solicitó la certificación de acto presunto el día 9 de julio de 1999 que tampoco fue expedida. La solicitud denunciaba las actividades industriales y recreativas realizadas por determinadas industrias y establecimientos cuya identificación constaba en la solicitud así como la del lugar en que desarrollaban su actividad, actividad ejercida presuntamente sin disponer de la correspondiente licencia de actividad o careciendo de las medidas correctoras necesarias. La solicitud era suficientemente concreta tanto en su planteamiento como en los objetivos y peticiones deducidas: así, pretendía que se instruyera expediente por el Ayuntamiento en relación a dichas industrias y establecimientos, con intervención de los solicitantes como interesados, y que a su término se adoptase alguna de las dos medidas propuestas, bien la clausura en caso de carecer de la licencia municipal exigible, bien la imposición de las medidas correctoras adecuadas para garantizar la tranquilidad, seguridad y salubridad pública en el caso de las que dispusieran de licencia municipal. En el expediente consta que esta solicitud ha ido precedida de otras anteriores de los vecinos de la Urbanización Los Majuelos, y en especial del hoy actor, Sr. La Rubia Espinosa, que no consta que hayan sido atendidas por el Ayuntamiento, si bien de diversos documentos del expediente, y en especial del informe a que alude la sentencia de instancia (folio 10 y 11, informe del secretario municipal) admite implícitamente la situación irregular de diversas empresas denunciadas, hasta el punto de que el Alcalde (folio 10) admite la permisividad municipal en relación la actuación irregular de las empresas con el primer objetivo de "fomentar el empleo... sin renunciar a la posterior legalización de estas industrias...".

        Pues bien, tal solicitud está sujeta al efecto del silencio positivo a tenor del art. 43, 2º c) de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre en la redacción vigente al tiempo de presentarse la solicitud, aplicable en virtud de la disposición transitoria segunda de la Ley 4/1999, puesto que no está incluida en ninguno de los casos del apartado 3º del art. 43. De conformidad con el art. 44, 3º la ausencia de certificación presunta, al incumplir el Ayuntamiento la obligación de expedirla, no obsta a la existencia del acto presunto que será igualmente eficaz. Por tanto, el acto administrativo presunto existe y es eficaz, y no puede reputarse inadmisible el recurso.

        TERCERO.- La apelación del Ayuntamiento plantea la imposibilidad de adoptar las medidas solicitadas y acordadas en la sentencia porque serían nulas de pleno derecho, con indefensión de los interesados al no haber tenido ocasión de intervenir en el procedimiento, además de que no existe constancia de las irregularidades existentes y de las medidas a adoptar. Por último, afirma que se vulnera el principio de la jurisdicción revisora que deduce del art. 1º de la LJCA además de que afirma que se vulnera el art. 71 al prefigurar el contenido del acto administrativo, entendiendo que se suple una competencia administrativa. Todas las argumentaciones de la apelación, escasamente desarrolladas, supondrían, de aceptarse, invalidar por completo la eficacia de dos mecanismos administrativos fundamentales en un Estado de Derecho para garantizar al ciudadano el ejercicio de sus derechos: por una parte, el silencio administrativo como auténtica modalidad de producción de actos administrativos perfectamente válidos y eficaces; y en segundo lugar, la impugnación de la inactividad administrativa, que permite al ciudadano someter a control jurisdiccional la renuencia de la Administración que no ejecuta los actos administrativos, expresos o presuntos. La conjunción de ambos medios permite al ciudadano ejercer un control efectivo y real del ejercicio de las potestades administrativas, para garantizar el respeto de sus derechos, denunciando las irregularidades en el funcionamiento de las industrias y poniendo en marcha procedimientos que obliguen a la Administración a ejercer sus potestades de control e intervención sobre dichas actividades.

        En las alegaciones del apelante no hay ni un solo argumento que invalide realmente la existencia de un acto administrativo firme presunto; este acto administrativo existe, como se ha razonado antes, se formuló el requerimiento preceptivo del art. 29, 2º de la LJCA mediante escrito de 2 de octubre de 2000 (folio 37) que fue igualmente desatendido por el Ayuntamiento. No ha existido indefensión de ninguna clase para los titulares de las industrias o establecimientos denunciados ya que en primer lugar, fueron emplazados para personarse en el procedimiento judicial folios 3 a 9 del expediente; y en segundo lugar, precisamente será en el expediente que el Ayuntamiento debe tramitar para adoptar la medida de clausura o la imposición de medidas correctoras donde se les dará el oportuno trámite de audiencia. La medida solicitada en efecto suple una actuación obligada del Ayuntamiento, y ello está en plena concordancia con lo dispuesto en el art. 71 de la LJCA que autoriza entre otros pronunciamientos de la sentencia a disponer la emisión de un acto o la realización de una actuación jurídicamente obligatoria (art. 71, c LJCA) como es la de instruir y resolver un procedimiento para adoptar la medida que sea procedente. La jurisprudencia del Tribunal Supremo, por todas sentencia de 19 de septiembre de 1988, RJ 7231 es clara al vincular la obligación de la Administración de resolver expresamente sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados (art. 42, 1º de la LPAC) con la figura del silencio administrativo como mecanismo para activar el control jurisdiccional, y éste a su vez con el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 de la Constitución. Así, declara la sentencia de 19 de septiembre de 1988 que es "... imperativo entrar en el fondo del asunto, consecuencia que, por otra parte, viene impuesta desde la perspectiva del artículo 24 de la Constitución en cuanto consagra el derecho de los ciudadanos a obtener una tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. Los vecinos de..., afectados por la existencia de aquellas ilegales actividades, han venido pidiendo la tramitación de un expediente al amparo del Decreto de 30 de noviembre de 1961 y la adopción en el mismo, vista la conducta negativa, recalcitrante y contumaz de los criadores, de las directas medidas de cese y clausura; y en realidad vienen pidiendo también no sólo la anulación del acto desestimatorio por silencio sino la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de una situación jurídica individualizada; de ahí sus alusiones al derecho a la protección de la salud establecido en el artículo 43 del Texto Constitucional. No nos ofrece duda alguna, en vista de lo anteriormente expuesto y razonado que procede declarar la nulidad del acto denegatorio por silencio administrativo objeto de ambas instancias judiciales, y como consecuencia la obligatoriedad de que por el Ayuntamiento de... se incoe y tramite el oportuno expediente al amparo del Reglamento de 30 de noviembre de 1961 sin dilación alguna y en el mismo se adopten las decisiones de cese de las actividades clandestinas e ilegales de cría de cerdos y de clausura de los establecimientos en que se llevan a cabo, si a ello hubiere lugar. La nueva regulación de la actividad administrativa impugnable en la LJCA y del silencio administrativo positivo añaden al mecanismo de control activado en la citada sentencia del Tribunal dos matices que lo dotan de mayor eficacia: en primer lugar, el silencio administrativo positivo, que en este caso se traduce - adelantemos ya esta conclusión en que abundaremos a propósito del recurso de apelación del actor - ya directamente, sin necesidad de intermediación de un proceso judicial que combata un acto denegatorio presunto, en el derecho del solicitante a que se incoe y tramite el procedimiento y a que se adopte alguna de las resoluciones en derecho. Pero en segundo lugar, el art. 29, 2º en que se ha basado el actor constriñe el ámbito del proceso al único objeto de verificar que el acto administrativo existe (es indiferente que sea expreso o presunto), que es firme (lo que tampoco se ha discutido) y que la actividad que se pretende en ejecución del acto corresponde efectivamente con su contenido. Este último aspecto es el que nos lleva a enlazar directamente con el contenido del recurso de apelación del actor.

        CUARTO.- En efecto, plantea el actor que el pronunciamiento de la sentencia sólo admite un contenido posible del actuar administrativo, que es el de imposición de medidas correctoras cuando, como afirma con toda lógica, pueden existir actividades de las denunciadas que carezcan de licencia y que por tanto lo procedente no es sino su clausura en tanto no se obtenga licencia municipal. Pues bien, tal pretensión debe ser aceptada por cuanto de lo obrante en el expediente se desprende más bien la segunda de las situaciones, esto es, que las distintas actividades denunciadas carecen de licencia municipal de apertura (folios 10 y 11) y así se deduce del hecho reiteradamente afirmado por el Ayuntamiento en el expediente de que están en trámites de legalización. No se trata ahora de entrar en el detalle de qué actividades cuentan o no con licencia, y en su caso cuáles son las medidas correctoras necesarias. Éste será el objeto del expediente a tramitar por el Ayuntamiento en ejecución de esta sentencia, y en el mismo se dará cumplida satisfacción al derecho a utilizar los medios de defensa por las empresas afectadas, así como a acreditar la situación de las mismas en cuanto a las autorizaciones municipales necesarias. Lo peculiar del procedimiento del art. 29, 2º es que la tramitación de este procedimiento hasta finalizar con resolución está bajo el amparo de la ejecución de la sentencia de estos autos, pudiendo instar el actor - ejecutante y ordenar el Juzgado cuantas actuaciones sean necesarias para finalizar el expediente y hacer que se dicte la resolución por el Ayuntamiento debidamente fundada en Derecho. En consecuencia, el recurso de apelación de la parte actora debe ser estimado y revocar la sentencia parcialmente ordenando que el Ayuntamiento de Pegalajar a que incoe el expediente solicitado por el actor en su escrito presentado el día 25 de marzo de 1999, y previa su tramitación en legal forma, adopte la resolución que sea conforme a Derecho, bien adoptando la medida de clausura respecto a las actividades denunciadas que carezcan de licencia municipal de apertura exigible, bien a la imposición y exigencia de las medidas correctoras adecuadas respecto a aquellas que dispongan de licencia municipal de apertura pero incumplan las medidas correctoras que resulten exigibles.

        QUINTO.- La estimación del recurso de apelación de la parte actora se funda en alegaciones que también están presentes en el recurso de apelación de la parte demandada que pone de manifiesto la necesidad de tramitar un procedimiento previo a la imposición de medidas correctoras - si bien la pretensión revocatoria total para obtener la inadmisión o desestimación del recurso contencioso-administrativo no puede ser aceptada. Por lo que, en aplicación de lo dispuesto en el art. 139, 2º de la LJCA de 1998, se está en el caso de no hacer imposición de las costas de los recursos de apelación a ninguna de las partes.

        Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente

FALLO

        1º Estimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de DON LUIS LA RUBIA ESPINOSA contra la sentencia número 15/2001, de 30 de enero de 2001 dictada en el procedimiento abreviado 435/2000 del Juzgado de lo contencioso-administrativo número uno de Jaén. Revocamos la sentencia apelada y estimando el recurso contencioso-administrativo, condenamos al Ayuntamiento de Pegalajar (Jaén) a que incoe el expediente solicitado por el actor en escrito presentado el día 25 de marzo de 1999, y previa su tramitación en legal forma, dicte la resolución que sea conforme a Derecho, bien adoptando la medida de clausura respecto a las actividades denunciadas que carezcan de licencia municipal de apertura exigible, bien la imposición y exigencia de las medidas correctoras adecuadas respecto a aquéllas que dispongan de licencia municipal de apertura pero incumplan las medidas correctoras que resulten exigibles.

        2º Desestimamos el recurso de apelación interpuesto contra la referida sentencia por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE PEGALAJAR (JAÉN).

        3º No hace expresa imposición de las costas de ninguno de los recursos de apelación.

        Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, con las demás prevenciones del art. 248, 4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que la sentencia es firme pues contra la misma no cabe recurso alguno, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

        Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma en unión de los autos al Juzgado de procedencia.

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