Sentencia TSJ Andalucía 16/6/2003
Indemnización de 12.020 euros a cada vecino por inactividad del Ayuntamiento de Vélez-Málaga en hacer cumplir la legislación sobre control de ruidos. Vulneración de derechos fundamentales. Condena en costas.

[Anulada por STS de 2/6/08]

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Sala de lo Contencioso-Administrativo. Málaga

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
D. JOAQUÍN GARCÍA BERNALDO DE QUIRÓS
MAGISTRADOS
D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ
Dª. MARÍA DEL ROSARIO CARDENAL GÓMEZ
Dª. MARÍA TERESA GÓMEZ PASTOR

En la Ciudad de Málaga a dieciséis de junio de dos mil tres.-

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de S.M. el REY, la siguiente Sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 2.178 del año 2001, interpuesto por ..., representados por el Procurador Dª. LOURDES RUIZ ROJO, y asistidos por Letrado, contra EL AYUNTAMIENTO DE VÉLEZ-MÁLAGA, representado por el Procurador D. ENRIQUE CARRIÓN MAPELLI, y asistido de Letrado, habiendo sido parte el MINISTERIO FISCAL.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado DON JOAQUÍN GARCÍA BERNALDO DE QUIROS, quien expresa el parecer de la Sala.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por el Procurador Sra. Ruiz Rojo, en representación de ..., se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de las peticiones formuladas al Ayuntamiento de Vélez-Málaga, registrándose el recurso con el número 2.178 del año 2.001 y de cuantía indeterminada.

SEGUNDO.- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia "por la que estimando el presente recurso contencioso-administrativo acuerde:

1.- Ordenar al Ayuntamiento de Vélez-Málaga que cumpla y haga cumplir la normativa legal vigente sobre control de ruidos, que ejerza las medidas necesarias para conseguir que las perturbaciones por ruidos y vibraciones no excedan de los límites que se establecen en el Reglamento de Calidad del Aire, Decreto 74/96, adoptando los acuerdos pertinentes e inmediatos y ejecutándolos para evitar las perturbaciones por los ruidos intolerables y la contaminación acústica que afectan a los derechos fundamentales a la vida, a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad de los domicilios de mis representados, y en particular a que:

- Controle la efectiva insonorización de los locales y el establecimiento de equipos limitadores-controladores, conforme a la normativa vigente y, sobre todo, proceda a la inmediata clausura de los locales que no lo cumplan conforme establece el art. 42 del Reglamento, así como las medidas correctoras previstas en el art. 69 de la Ley 7/94 e incluso la anulación de las licencias otorgadas a los locales que no cumplan la legislación.-

Proceda a la clausura de las actividades que carezcan de licencia municipal y la de aquellas que contravengan y excedan su actividad de la licencia de la que pudieran disponer.

- Ejecute aquellas órdenes de clausura ya dictadas y adopte las medidas oportunas para la ejecución efectiva de los cierres acordados.

- Exija el cumplimiento efectivo de los horarios de cierre.

2.- Condenar al Ayuntamiento de Vélez-Málaga al pago anual, hasta tanto no se solucione el problema y mientras exista la perturbación ruidosa que afecta a los derechos fundamentales de mis representados, de la cantidad de 2.000.000 ptas. a cada uno de los demandantes. Así como el pago, en concepto de indemnización por daños morales, a cada uno de los vecinos, de 2.000.000 ptas. por cada año de sufrimiento desde la primera comprobación efectiva de los ruidos en Agosto de 1.990, al permitir el ensordecedor ruido de los locales que atentaba contra su vida, integridad física y moral, su intimidad y violaba sus domicilios, creando en sus hogares condiciones inhumanas de habitabilidad durante todos estos años".

TERCERO.- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia "desestimatoria de la demanda en primer lugar por la inadmisibilidad de la misma con base en la fundamentación expuesta en el cuerpo del presente por indebida utilización procedimental y subsidiariamente desestimando la demanda, declarando ser conformes a derecho las actuaciones llevadas a cabo por mi representada con expresa desestimación de la indemnización solicitada de contrario y ello con expresa condena en las costas causadas en el presente procedimiento a la parte actora por su evidente temeridad".

Dado traslado al Ministerio Fiscal para contestar la demanda, lo efectúo mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que se informaba se dictase sentencia "que, salvo que el Ayuntamiento demuestre en fase probatoria que ha practicado a lo largo del período a que se contraen estos hechos medidas efectivas y reales de ejecución que excluyan el concepto de inactividad denunciada, ha de estimarse la demanda, considerando que esa inactividad o actividad irrelevante, es contraria a los derechos fundamentales de los actores de los artículos 15 y 18 de la Constitución Española".

CUARTO.- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.

QUINTO.- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.- Por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales de la persona, regulado en los artículos 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa publicada por Ley 29/1998, se impugnan diversas desestimaciones, por silencio administrativo, de peticiones hechas por los recurrentes al Ayuntamiento de Vélez-Málaga.

La pretensión que se hace valer en este proceso es, de acuerdo con el suplico de la demanda, la siguiente: que se revoquen las resoluciones impugnadas y se ordene al Ayuntamiento demandado que cumpla y haga cumplir la normativa legal vigente sobre control de ruidos, que ejerza las medidas necesarias para conseguir que las perturbaciones por ruidos y vibraciones no excedan de los límites que se establecen en el Reglamento de Calidad del Aire, Decreto 74/96 de la Junta de Andalucía, adoptando los acuerdos pertinentes e inmediatos y ejecutándolos para evitar las perturbaciones por ruidos intolerables y la contaminación acústica que afectan a los derechos fundamentales a la vida, a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar y la inviolabilidad de los domicilios de los recurrentes. Y en particular que se ordene al Ayuntamiento el control de la efectiva insonorización de los locales y el establecimiento de equipos limitadores-controladores, conforme a la normativa vigente y, sobre todo, proceda a la inmediata clausura de los locales que no lo cumplan, conforme establece el art. 42 del citado Reglamento, así como las medidas correctoras previstas en el art. 69 de la Ley 7/94 de Protección Ambiental, e incluso la anulación de las licencias otorgadas a los locales que no cumplan la legislación. Que se proceda a la clausura de las actividades que carezcan de licencia municipal y la de aquellas que contravengan y excedan su actividad de la licencia de la que pudieran disponer. Ejecute aquellas órdenes de clausura ya dictadas y adopte las medidas oportunas para la ejecución efectiva de los cierres acordados. Exija el cumplimiento efectivo de los horarios de cierre. También solicitan los recurrentes que se condene al Ayuntamiento demandado al pago anual, hasta tanto no solucione el problema y mientras exista la perturbación ruidosa, de 2 millones de pesetas a cada uno de los demandantes, y otros 2 millones a cada uno en concepto de indemnización por daños morales por cada año de sufrimiento desde la primera comprobación efectiva de los ruidos en agosto de 1990.

Los fundamentos jurídicos de esta pretensión se basan en los artículos 15 y 18 de la Constitución Española cuando consagran el respeto a la vida y a la integridad física y moral, de una parte, y a la inviolabilidad del domicilio de otra. Para los recurrentes la actuación municipal lesiona estos derechos fundamentales pues el Ayuntamiento demandado no aplica la Ley Autonómica 7/1994 de 18 de mayo de Protección Ambiental, ni el Decreto Autonómico 74/1996 de 20 de febrero, que en su art. 69 regula y obliga la inmediata suspensión de obras o actividades que atenten contra dicha calidad del aire. En concreto, y en el caso de autos, la superación del nivel de 30 decibelios permitidos, hasta llegar a los 120 que tienen que soportar los recurrentes. Hecho que impone al Ayuntamiento la suspensión de actividades y la adopción de medidas correctoras. Obligación a la que está obligada la Administración demandada por el art. 22 de dicho Reglamento. Obligaciones legales que el Ayuntamiento sistemáticamente, incumple tolerando actividades de locales sin licencia para música, sin respetar el límite de contaminación acústica, y sin respetar el horario de cierre.

La Administración demandada opone la inadmisibilidad del recurso por entender que el procedimiento especial no es el competente para estudiar la pretensión. También entiende que existe una cuestión prejudicial penal según lo dispuesto del art. 10 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Poder Judicial que debe determinar la suspensión del procedimiento. Respecto del fondo de la cuestión entiende que la administración ha actuado correctamente según el decreto 2414/1961, y niega la procedencia de la indemnización solicitada pues la Administración ha actuado ante las peticiones de los recurrentes.

El Fiscal, al informar sobre la legalidad constitucional de la actuación impugnada, resalta las diversas actuaciones del Defensor del Pueblo y los documentos que acreditan las sucesivas peticiones a la Administración demandada de los recurrentes en auxilio y en defensa de la legalidad. Resaltando, igualmente, 40 resoluciones o actividades sancionadoras que en la práctica totalidad de las mismas o no tienen resolución firme o no están definitivamente ejecutadas. El fiscal acaba informando positivamente la estimación del recurso salvo que se demuestre que la administración ha practicado y ha hecho efectivas medidas reales de ejecución material que excluyan el concepto de inactividad denunciada.

SEGUNDO.- Las dos inadmisibilidades opuestas obligan a su tratamiento prioritario en el orden de pronunciamientos de esta sentencia.

Respecto a la inadecuación de procedimiento la Sala debe resaltar que el art. 121 de la Ley 29/1998 amplía de forma considerable el ámbito de pronunciamiento del órgano judicial dentro de este tipo de procedimientos especiales de protección de los derechos fundamentales de la persona. En efecto el párrafo segundo de dicho artículo dice que "la sentencia estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o el acto incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo". Precepto que da cobertura suficiente a la pretensión deducida por los actores y a los fundamentos jurídicos de naturaleza constitucional, y legal, que la sustentan. Esto nos lleva a rechazar la primera inadmisibilidad opuesta.

Respecto a la posible prejudicialidad penal por existir diligencias penales abiertas, la Sala debe rechazar, igualmente, dicha petición de suspensión de tramitación de este procedimiento porque la pretensión que se hace valer ante esta jurisdicción tiene naturaleza autónoma respecto del posible delito de prevaricación que se persigue en la vía penal. Es decir, falla la premisa contemplada en el párrafo segundo del art. 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en la medida en que esta jurisdicción no necesita saber el resultado de las actuaciones penales para pronunciarse de forma plena sobre la pretensión deducida en el proceso contencioso. También debemos rechazar, en consecuencia, la segunda inadmisibilidad planteada.

Despejadas las dudas sobre el procedimiento debemos pronunciarnos sobre la pretensión y su fundamento jurídico.

TERCERO.- Los razonamientos que sustentan la pretensión de los recurrentes son los siguientes: La conducta de la Administración demandada, inactividad en el deber de controlar los establecimientos, tiene como consecuencia la lesión de los derechos fundamentales invocados, vida e integridad física así como inviolabilidad del domicilio, como consecuencia de la contaminación acústica generada por los establecimientos que superan los límites establecidos por las normas medioambientales de aplicación en el municipio. La lesión a los derechos fundamentales producida debe repararse con una indemnización. Por último también solicitan una suerte de condenas pecuniarias con carácter coercitivo para estimular el cumplimiento de las obligaciones municipales.

El estudio de los razonamientos anteriores exige que tratemos, en primer lugar, la naturaleza de derecho fundamental invocado.

a) El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante TEDH) en su sentencia de 19-02-1998, núm. 0875/1998, afirmó, en esencia, lo siguiente. En cuanto al art. 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, aplicable en España ex art. 10 de la Constitución, el Tribunal falló tanto su aplicabilidad, como su cumplimiento. Teniendo en cuenta que la contaminación medio ambiental puede afectar al bienestar y al disfrute del propio hogar de forma que repercuta en la vida privada y familiar, el Tribunal consideró que las autoridades nacionales estaban obligadas a tomar las medidas oportunas para asegurar que el derecho a la vida privada y familiar fuera eficazmente protegido, y por tanto, era lícito que los actores esperaran ser informados. La falta de acción por parte del Estado supuso la violación del art. 8. El Tribunal consideró innecesario estudiar el caso bajo el art. 2, teniendo en cuenta su decisión anterior, y finalmente estableció el pago de una suma por daños morales a los demandantes, en aplicación del art. 50 del Convenio.

Por tanto, el TEDH condenó al Estado por no garantizar el derecho al disfrute del propio hogar sin inmisiones medioambientales.

b) Estudiamos la más reciente doctrina de nuestro Tribunal Constitucional sobre la materia. Para el Tribunal Constitucional, sentencia del Tribunal Constitucional, Pleno, de 24 de mayo de 2001, constituyen el núcleo de amparo las supuestas violaciones de los derechos reconocidos en los arts. 15 y 18.1 CE producidas como consecuencia de la pasividad de un Ayuntamiento frente a la contaminación acústica que sufre la zona en la que reside la demandante, y debida al incumplimiento de la normativa municipal sobre la materia por parte de los locales de ocio sitos en dicha zona. El TC entiende que para considerar vulnerados los derechos a la integridad personal y a la intimidad, se debe poder establecer, a través de los datos y pruebas aportadas por la propia demandante, una relación directa entre el ruido y su intensidad con la lesión a la salud que éste le ha producido, extremos que no han quedado acreditados suficientemente por aquélla. Por todo ello, la Sala acuerda la desestimación del recurso. Pero lo importante de esta sentencia, no es el resultado final del pronunciamiento del Tribunal Constitucional, sino los razonamientos que se encuentran en la resolución y que permiten suponer que, caso de haber existido prueba suficiente, el Tribunal hubiera otorgado el amparo.

Es decir, podemos entender que se han sentado las bases jurídicas para que en el futuro, y ante cualquier Tribunal ordinario, un ciudadano invoque sus derechos fundamentales a la integridad física y moral (art. 15 Constitución Española), a la intimidad personal y familiar (art. 18.1 CE) y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE). Siempre que la Administración incumpla su obligación de preservar dichos derechos fundamentales en el medio urbano y la causa de la lesión del derecho sea la contaminación acústica.

La importancia de los razonamientos del Alto Tribunal obliga a que sean reproducidos.

"En efecto, el ruido puede llegar a representar un factor psicopatógeno destacado en el seno de nuestra sociedad y una fuente permanente de perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos. Así lo acreditan, en particular, las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ambiental, cuyo valor como referencia científica no es preciso resaltar. En ellas se ponen de manifiesto las consecuencias que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruidos tienen sobre la salud de las personas (v. gr. deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de comprensión oral, perturbación del sueño, neurosis, hipertensión e isquemia), así como sobre su conducta social (en particular, reducción de los comportamientos solidarios e incremento de las tendencias agresivas). Consecuentemente, procede examinar, siempre en el marco de las funciones que a este Tribunal le corresponde desempeñar, la posible incidencia que el ruido tiene sobre la integridad real y efectiva de los derechos fundamentales que antes hemos acotado, discerniendo lo que estrictamente afecta a los derechos fundamentales protegibles en amparo de aquellos otros valores y derechos constitucionales que tienen su cauce adecuado de protección por vías distintas.

SEXTO.- Este Tribunal ha sido en todo momento consciente del valor que por virtud del art. 10.2 CE ha de reconocerse a la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su interpretación y tutela de los derechos fundamentales (por todas, STC 35/1995, de 6 de febrero, FJ 3). En lo que ahora estrictamente interesa, dicha doctrina se recoge especialmente en las SSTEDH de 9 de diciembre de 1994, caso López Ostra contra Reino de España, y de 19 de febrero de 1998, caso Guerra y otros como Italia. En dichas resoluciones se advierte que, en determinados casos de especial gravedad, ciertos daños ambientales aun cuando no pongan en peligro la salud de las personas, pueden atentar contra su derecho al respeto de su vida privada y familiar, privándola del disfrute de su domicilio, en los términos del art. 8.1 del Convenio de Roma (SSTEDH de 9 de diciembre de 1994, § 51, y de 19 de febrero de 1998, § 60). (...) Desde la perspectiva de los derechos fundamentales implicados, debemos emprender nuestro análisis recordando la posible afección al derecho a la integridad física y moral. A este respecto, habremos de convenir en que, cuando la exposición continuada a unos niveles intensos de ruido ponga en grave peligro la salud de las personas, esta situación podrá implicar una vulneración del derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE). En efecto, si bien es cierto que no todo supuesto de riesgo o daño para la salud implica una vulneración del art. 15 CE, sin embargo cuando los niveles de saturación acústica que deba soportar una persona, a consecuencia de una acción u omisión de los poderes públicos, rebasen el umbral a partir del cual se ponga en peligro grave e inmediato la salud, podrá quedar afectado el derecho garantizado en el art. 15 CE.

Respecto a los derechos del art. 18 CE, debemos poner de manifiesto que en tanto el art. 8.1 CEDH reconoce el derecho de toda persona "al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia", el art. 18 CE dota de entidad propia y diferenciada a los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar (art. 18.1) y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2). Respecto del primero de estos derechos fundamentales ya hemos advertido en el anterior fundamento jurídico que este Tribunal ha precisado que su objeto hace referencia a un ámbito de la vida de las personas excluido tanto del conocimiento ajeno como de las intromisiones de terceros, y que la delimitación de este ámbito ha de hacerse en función del libre desarrollo de la personalidad. De acuerdo con este criterio, hemos de convenir en que uno de dichos ámbitos es el domiciliario por ser aquél en el que los individuos, libres de toda sujeción a los usos y convenciones sociales, ejercen su libertad más íntima (SSTC 22/1984, de 17 de febrero, FJ 5; 137/1985, de 17 de octubre, FJ 2, y 94/1999, de 31 de mayo, FJ 5).

Teniendo esto presente, podemos concluir que una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida. (...)

Como quiera que, según hemos avanzado, lo que específicamente se plantea en este recurso de amparo es que la contaminación acústica de su vivienda ha vulnerado el derecho de la recurrente a la intimidad domiciliaria, resultaba indispensable, para que este Tribunal pudiera apreciar la existencia de dicha infracción constitucional, que hubiese acreditado el nivel de ruidos existentes en el interior de su vivienda. Sin embargo, no ha hecho tal cosa, limitándose a formular una serie de alegaciones de carácter general impropias de un recurso de amparo en el que se trata de reparar el concreto menoscabo real de un derecho fundamental."

c) El Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso administrativo, en su sentencia de 18 de noviembre de 2002, condena a un Ayuntamiento a indemnizar a vecinos afectados por el ruido como consecuencia de la pasividad de dicha Corporación Local en la vigilancia y control de los ruidos de diversos bares. Esta Sentencia responde al diseño constitucional de nuestra Administración pública, que debe velar por la satisfacción de nuestros intereses generales y, si falla en su función constitucional, acaba indemnizando a los ciudadanos afectados por una lesión que no tienen el deber jurídico de soportar. Así se deduce de la Constitución cuando fija el derecho de los particulares a obtener una indemnización por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (artículo 106.2 de la Constitución).

Como vemos, y como resumen de las citas jurisprudenciales que se han hecho, los Tribunales, en una línea de progresiva ampliación de la tutela de los ciudadanos frente a la contaminación acústica, declaran lesionados los derechos fundamentales de integridad física e inviolabilidad del domicilio y condenan a la Administración responsable cuando no evita las lesiones.

Es decir, declaran la lesión de derecho fundamental como consecuencia de la contaminación acústica y los reparan mediante el resarcimiento de los daños producidos. Doctrina que, por lo demás, en el plano de la legalidad ordinaria ya estaba muy consolidada como veremos en el fundamento jurídico siguiente.

CUARTO.- El mandato constitucional del artículo 106.2 CE supone que la Administración responde en condiciones más rigurosas que los particulares, pues lo hace aunque el servicio público haya funcionado correctamente. La razón se halla en el principio de igualdad ante las cargas públicas: la Administración responde por la existencia de un sacrificio especial del particular (distinto del soportado por la colectividad) con ruptura, pues, de aquel principio.

Ahora bien, pese a la amplitud de competencias medioambientales puestas a cargo de la Administración, ello no significa que la Administración sea responsable de todo daño derivado de actividades con incidencia medioambiental. Para ello se requiere que la responsabilidad sea imputable a la Administración. A los efectos de este tema, podemos distinguir las siguientes situaciones:

1.- La titularidad de una competencia abstracta de promoción y protección de un bien ambiental no constituye un criterio de imputación de responsabilidad. Por ello no existe responsabilidad por no realización de fines medioambientales (cfr. STS 3º de 17 de marzo de 1993).

2.- La Administración responde de los daños causados por fuentes de riesgo que manipula directamente, siempre que aquellos sean realización del riesgo típico creado por el servicio público, con independencia de que éste haya funcionado correctamente. Por ejemplo: la Administración responde de los daños causados por roturas de redes de alcantarillado y canales (SSTS 3ª de 13 de marzo de 1974; 11 de diciembre de 1974; 12 de febrero de 1996; 18 de julio de 1998), vertederos (SSTS 3ª de 1 de diciembre de 1986; 25 de mayo de 1988), desalinizadoras municipales (STS 3ª de 12 de febrero de 1996), caídas de árboles en parques nacionales (STS 3ª de 28 de marzo de 1994), obras públicas (STS 1ª 3 de marzo de 1998; SAP de Murcia de 28 de noviembre de 1997), etc.

3.- De forma similar, la Administración responde de los daños que sean realización del riesgo típico creado por la no prestación de un servicio cuando la ley le atribuya el deber jurídico de hacerlo [vid. por ejemplo, artículo 25.2.1) LBRL].

Si el daño no constituye la realización de un riesgo típico del servicio, entonces la Administración sólo responde si el servicio ha funcionado anormalmente. Por ejemplo: los incendios forestales no son riesgos creados por el servicio de extinción de incendios, pero la Administración responderá si el mal funcionamiento del servicio propició que el incendio se propagase (cfr. STS 1ª de 22 de noviembre de 1996). La culpa o negligencia en la prestación del servicio (es decir, el funcionamiento anormal del mismo) es el único criterio de imputación de responsabilidad a la Administración de aquellos daños que tienen su origen en actividades de terceros sujetas a la competencia administrativa de vigilancia y control. En estos casos, la inactividad administrativa ante las denuncias de los afectados ha sido siempre una prueba suficiente del mal funcionamiento del servicio (cfr. SSTS 1ª de 11 de octubre de 1975; 6 de octubre de 1989; 17 de marzo de 1993; 7 de octubre de 1997; civ. de 20 de febrero de 1997; SAP de Murcia de 27 de mayo de 1997). La responsabilidad administrativa por no ejercicio de las competencias de vigilancia y control sobre las actuaciones (aún dolosas) de terceros es ya una regla general en otros ámbitos: si las competencias de control y vigilancia no se ejercitan correctamente, la Administración responde, por ejemplo, de los daños por atentado terrorista (cfr. SSTS 3ª de 31 de enero de 1996; 18 de julio de 1997), por el delito del tercero en un colegio (STS 2ª de 3 de julio de 1997), o por el cometido sobre un recluso (SSTS 3ª de 27 de enero de 1997; 14 de junio de 1999), salvo que la correcta vigilancia no hubiera impedido la agresión (STS 2ª de 21 de julio de 1993).

No obstante, el daño no es imputable a la Administración cuando han sido adoptadas las medidas previstas ante las infracciones (por ejemplo, se ordenó el cese de la actividad, STS 3ª de 15 de marzo de 1982), o cuando, ante la infracción, la Administración dispone de un margen de discrecionalidad sobre la medida a adoptar (STS 3ª de 26 de octubre de 1988, RA 823 1).

4.- El otorgamiento de licencias, como servicio público de intervención en actividades con incidencia medioambiental, no es de por sí un criterio de imputación de responsabilidad. No es sólo que, salvo que se haya incumplido la competencia de vigilancia y control sobre la actividad sujeta a licencia (STS 3ª de 28 de junio de 1983), la Administración no responda de los daños causados por actividades realizadas contra la misma (de los que responderá el infractor), sino que, además, en principio tampoco responde de los daños que se hayan producido en una actividad realizada conforme a la autorización. La admisión de una responsabilidad general en estos casos convertiría a la Administración en garante de los daños asociados a los riesgos de desarrollo, responsabilidad de la que está exonerada en el nuevo artículo 141.1 Ley 30/1992, tras la modificación de la Ley 4/1999. Ahora bien, distinta debe ser la solución cuando la ilegalidad de la licencia sea manifiesta, por vulnerar de una forma evidente los estándares administrativos de prevención de daños (argumento ex artículo 329 CP), pues, indudablemente, ello supone un funcionamiento anormal del servicio de intervención; lo confirman los artículos 93.c) de la Ley de Costas y 177 de su Reglamento.

Algo similar se puede decir de los servicios públicos prestados en régimen de concesión administrativa y, en general, si es un tercero quien ejercita privadamente funciones públicas (por ejemplo, un contratista de obra pública): la Administración sólo responderá si es quien dirige la actividad del tercero (vid. SAP de Asturias de 2 de marzo de 1995, AC 532) o si el daño está causalizado en el cumplimiento de una orden o condición impuesta por la Administración o en los defectos de un proyecto realizado por ella (artículos 121.2 LEF; 1.3 RD 429/1993; 98 Ley 13/1995; STS 3ª 20 de octubre de 1998, RA 8842) o, finalmente, si la autorización administrativa resulta contraria a estándares normativos medioambientales. No obstante, existen pronunciamientos que, fuera de tales casos, determinan también la responsabilidad de la Administración (SSTS 1ª de 21 de febrero de 1997; SSTS 3ª 9 de mayo de 1989; de 11 de febrero de 1997). Con todo, la presencia de un concesionario o de un contratista no excluye la competencia administrativa de vigilancia y control, por lo que, en su caso, la Administración responderá por el funcionamiento anormal del servicio de intervención sobre las actividades de estos terceros (cfr. STS 3ª de 27 de septiembre de 1991).

Este extenso resumen jurisprudencial sobre la responsabilidad de la Administración competente, en este caso la Local, por daños medioambientales ha servido para poner de manifiesto que el funcionamiento anormal de los servicios municipales relativos al control, a priori o a posteriori, de los bares y establecimientos similares con música, debe dar lugar a indemnización a los ciudadanos que no tiene la obligación de soportar en sus viviendas la contaminación acústica generada por dichos establecimientos y que no es evitada por la Administración a través del ejercicio de las competencias propias.

QUINTO.- En el caso de autos consta una extensa y copiosa documentación donde se recogen todas las actuaciones iniciadas por los recurrentes para hacer cumplir al Ayuntamiento de Vélez-Málaga sus obligaciones al respecto. En concreto la aportación de informes oficiales que indican la superación del nivel de 30 decibelios permitidos, hasta llegar a los 120 que tienen que soportar los recurrentes. Se demuestra que el Ayuntamiento tolera actividades de locales sin licencia para música, sin respetar el límite de contaminación acústica, y sin respetar el horario de cierre.

También se demuestra, como puso de manifiesto el Fiscal al informar sobre la legalidad constitucional de la actuación impugnada, las diversas actuaciones del Defensor del Pueblo y los documentos que acreditan las sucesivas peticiones a la Administración demandada de los recurrentes en auxilio y en defensa de la legalidad. Resaltando, igualmente, 40 resoluciones o actividades sancionadoras que en la práctica totalidad de las mismas o no tienen resolución firme o no están definitivamente ejecutadas.

El Ayuntamiento de Vélez-Málaga lesiona estos derechos fundamentales pues no aplica la Ley Autonómica 7/1994 de 18 de mayo de Protección Ambiental, ni el Decreto Autonómico 74/1996 de 20 de febrero, que en su art. 69 regula y obliga la inmediata suspensión de obras o actividades que atenten contra dicha calidad del aire. No cumple la obligación de la suspensión de actividades y la adopción de medidas correctoras. Obligación a la que está sujeta la Administración demandada por el art. 22 de dicho Reglamento. Obligaciones legales que el Ayuntamiento incumple tolerando las actividades denunciadas, y que incluso sanciona formalmente, aunque no ejecuta. Conducta de abusiva tolerancia que debe merecer, al menos, el reproche de la declaración de un funcionamiento anormal de los servicios públicos, con su oportuna condena e indemnización a los ciudadanos que han soportado dicha deficiencia municipal sin obligación legal de hacerlo.

Por ello estimamos ajustada a Derecho la indemnización solicitada como reparadora de la lesión de los derechos fundamentales invocados por las recurrentes.

SEXTO.- Los recurrentes no sólo solicitan reparación del daño causado, sino condena a pago de cantidad concreta mientras la Administración no cumpla sus obligaciones de control y vigilancia. Veamos los posibles fundamentos legales que pueden amparar la pretensión.

El art. 45 C.E. no habla sólo del deber de los poderes públicos de restaurar el medio ambiente -lo que ya supone una garantía nada despreciable- sino también el de defenderlo, es decir, mantenerlo y ampararlo, lo que normalmente exigirá la creación o establecimiento de las obras o servicios necesarios para ello. Y es claro que esto no constituye una mera recomendación, sino un deber jurídico insoslayable derivado del art. 53.3 de la C.E. que -recordémoslo- de modo imperativo dispone que: "la protección de los principios reconocidos en el capítulo tercero... informará la actuación de los poderes públicos".

Por consiguiente, las Administraciones competentes no pueden inhibirse ante situaciones perjudiciales al medio ambiente, sin que para subsanarlas deban esperar a que se traduzcan en datos ciertos a personas o cosas. El objeto de la protección del medio ambiente no se agota en la reparación de los daños producidos por consecuencia de la degradación de aquél, sino que esencialmente debe abarcar la preservación de los elementos que componen el medio ambiente mismo. La Administración competente en cada caso debe disponer lo necesario para que cese la situación de riesgo, adoptando ella misma las oportunas medidas correctoras u ordenando su realización a los terceros directamente responsables.

En la actualidad, los remedios procesales utilizables, aparte los que se sustentan en una legitimatio ad causam (típicamente indemnizaciones por daños provenientes de ambiente insalubre) se reducen a la acción penal y a la acción pública ejercitable para la defensa de los intereses colectivos por "Corporaciones, Asociaciones y grupos", dimanante del art. 7.3 de la L.O.P.J.

La sentencia 25 de abril de 1989, fundamento quinto, reiteración del expresado en la ya mencionada sentencia -antecedente de la que nos ocupa- de 9 de mayo de 1986, dijo: "La Ley básica estatal de Régimen Local de 2 de abril, norma de inmediata y directa aplicación, establece como competencias obligatorias de los Municipios, entre otras, la de protección del medio ambiente y la protección de la salubridad pública así como la de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales (art. 26). Y reconoce, además, el derecho de los vecinos a exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio (art. 18). Es claro, por tanto, que el Municipio de... tiene la obligación -correlativa al derecho del recurrente- de adoptar las medidas adecuadas para poner fin a la situación que ha dado origen al pleito. Esta obligación y este derecho, suponen que el Ayuntamiento tiene que cumplir lo que se ha solicitado, lo que implica, además, la obligación de incluir en sus presupuestos, si fuese necesario, las partidas para realizar las obras que sean adecuadas para poner fin a la situación actual de atentado al derecho del recurrente a un medio ambiente adecuado...".

Llegados a este punto la cuestión es ¿pueden pedir los propietarios afectados la realización de actuación administrativa de carácter preventivo?

El artículo 25.2 LJCA, Ley 29/1998, advierte que «es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración..., en los términos establecidos en esta Ley».

Establecida la posibilidad de instar la impugnación de la inactividad, debemos ver qué tipo de pretensión debe hacerse valer.

En efecto, el artículo 32.1 LJCA dice que podrá pretenderse que se «condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas» cuando el recurso se dirija contra la inactividad «conforme lo dispuesto en el artículo 29». Un precepto que se refiere al incumplimiento de una obligación de «realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas» (ap. 1º-) y a la ejecución de actos firmes (ap. 2º-). Pues bien, en el primer caso, que es el de autos, la condena sólo puede referirse a la prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, lo que necesariamente presupone la existencia de una situación jurídica individualizada. Esto es, la condena prevista en el artículo 32.1 LJCA no es otra cosa que la medida que satisface la pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, en los mismos términos que podía dictarse condena con el derogado artículo 42 LJCA/1956. Una conclusión que parece incluso confirmada por la sistemática empleada en el artículo 71 de la Ley 29/1998. Éste regula el contenido de la sentencia estimatoria del recurso contencioso-administrativo señalando su letra b) que «si se hubiere pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma»; y luego, en su letra c) añade que «si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo».

Los recurrentes solicitaron del Ayuntamiento demandado la clausura de los locales emisores de los ruidos intolerables para que cumplieran con la normativa vigente sobre ruidos e instalarse un equipo limitador-controlador de los mismos. También solicitaron al Ayuntamiento demandado que cumpliera e hiciera cumplir la normativa legal sobre ruidos y horarios respecto de los locales denunciados. Los locales se identificaron individualmente en el escrito que presentaron los recurrentes al Ayuntamiento con fecha 11 de junio de 2001, subsanado en cuanto a documentos accesorios el día 25 del mismo mes. La Administración demandada desestimó tácitamente la petición.

Como hemos visto más arriba es perfectamente posible que esta Sala y jurisdicción condene a la Administración demandada a cumplir lo solicitado en vía administrativa por los propietarios afectados por la contaminación acústica. Para ello, aparte de estimar el recurso respecto de esta pretensión de actuación concreta y obligada de la Administración pública, el órgano judicial, como ya hemos visto, tiene que fijar un plazo para que se cumpla el fallo. Atendiendo las circunstancias especiales del caso, y a la fecha de esta Sentencia, el plazo de fijar el órgano judicial es el de un mes desde la notificación a la Administración demandada de nuestra sentencia. Estándose a partir de dicho momento a lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley de la Jurisdicción.

Por este motivo la Sala no accede a la petición de indemnización con carácter coercitivo que pretenden los recurrentes, pues la garantía del cumplimiento de lo solicitado por ellos está en la ejecución de la sentencia tal y como se acaba de decir, y no es razonable que el estímulo para el cumplimiento de las obligaciones legales de la Administración se haga beneficiando al patrimonio de unos ciudadanos particulares. Este Tribunal es el encargado de velar para que la Administración cumpla lo ordenado.

SÉPTIMO.- Las costas de este proceso deben imponerse a la Administración demandada de acuerdo con el artículo 139.1 párrafo segundo de la Ley 29/98 pues de otra forma el recurso perdería su finalidad ya que los recurrentes solicitaron en vía administrativa la actuación obligada de la Administración, y sería paradójico que tuvieran que soportar los costes económicos de un proceso que acaba obligando a la Administración a actuar según sus propias obligaciones.

Vistos los preceptos legales de general aplicación,

FALLAMOS

1.- Estimar parcialmente el recurso interpuesto por ..., contra la desestimación presunta de la petición hecha el 11 de junio de 2001 al Ayuntamiento de Vélez-Málaga, que revocamos por no ser conforme a derecho.

2.- Se ordena al Ayuntamiento demandado a:

a) Que cumpla y haga cumplir la normativa legal vigente sobre control de ruidos, que ejerza las medidas necesarias para conseguir que las perturbaciones por ruidos y vibraciones no excedan de los límites que se establecen en el Reglamento de Calidad del Aire, Decreto 74/96 de la Junta de Andalucía, adoptando los acuerdos pertinentes e inmediatos y ejecutándolos para evitar las perturbaciones por ruidos intolerables y la contaminación acústica que afectan a los derechos fundamentales a la vida, a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad de los domicilios de los recurrentes.

b) Que efectúe el control de la efectiva insonorización de los locales, que se identifican en el escrito de los recurrentes presentado el día 11 de junio de 2001, y el establecimiento de equipos limitadores-controladores, conforme a la normativa vigente y proceda a la inmediata clausura de los locales que no lo cumplan, conforme establece el art. 42 del citado Reglamento, así como las medidas correctoras previstas en el art. 69 de la Ley 7/94 de Protección Ambiental, e incluso la anulación de las licencias otorgadas a los locales que no cumplan la legislación.

c) Que, en su caso, se proceda a la clausura de las actividades que carezcan de licencia municipal y la de aquellas que contravengan y excedan su actividad de la licencia de la que pudieran disponer.

d) Ejecute aquellas órdenes de clausura ya dictadas y adopte las medidas oportunas para la ejecución efectiva de los cierres acordados.

En el plazo señalado en el Fundamento Jurídico SEXTO.

3.- Ordenar al Ayuntamiento que indemnice a los propietarios recurrentes, por los daños soportados en la cantidad de 12.020 €.

4.- Desestimar el resto de las pretensiones.

5.- Condenar en costas al Ayuntamiento demandado.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos.

Firme que sea la misma y con testimonio de ella, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-


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